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El sistema tributario es arte, no ciencia

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Juan Carlos Holguín

No existen fórmulas exactas que se puedan aplicar  a cada uno de los regímenes tributarios del mundo. Por lo tanto, hay impuestos que funcionan muy bien en un país, pero que pueden generar grandes distorsiones en otros. Vale la pena decir, que incluso un mismo tributo puede traer beneficios en una determinada época, pero puede frenar la economía en otro periodo.

En el caso de Colombia, la opinión prevalente es que el país necesita un sistema de tributos que aumente el recaudo (que es la razón principal de la existencia de los impuestos), que estimule el crecimiento económico (o que al menos no lo frene) y que incentive una mejor distribución de la riqueza.

A pesar de no existir formulas universales exactas, si existen tres principios que orientan los regímenes tributarios modernos: equidad, eficiencia y simplicidad.  Los impuestos no son fines en sí mismos, son herramientas para alcanzar objetivos establecidos por una sociedad y como cualquier herramienta, con el paso del tiempo, se puede deteriorar o volverse inefectiva, ya sea por cambios económicos o sociales,  y se deba reemplazar.

El actual estatuto tributario colombiano fue expedido en 1989 (dos años antes que la actual constitución) mediante un decreto de fuerza de ley que, modificado por cada gobierno( al menos una vez desde esa fecha), estaría lejos de desarrollar los tres principios anteriormente mencionados.

Por eso, desde hace varios años, se habla de la necesidad de una reforma tributaria estructural. Que en otras palabras debería significar la expedición de un nuevo estatuto tributario que intente desarrollar los principios de equidad, eficiencia y simplicidad. El gobierno actual, durante la campaña electoral de 2018, prometió una reforma estructural, pero al final simplemente se sumó a la “tradición” de hacer una reforma parcial a través de una ley de financiamiento (la cual fue declarada inconstitucional por vicios de forma durante su apresurado trámite en el Congreso). Las posibilidades de una reforma profunda en los próximos dos años y medio, de la actual administración, son casi nulas.

Aunque no hay fórmulas que se puedan copiar de un sistema a otro de manera exacta, si existen ideas que han funcionado en otras latitudes y que pueden servir como referente en una futura reforma.

El sistema tributario que conozco es el de los Estados Unidos y personalmente creo, que la flexibilidad y eficiencia del régimen de tributos, es una de las razones, no la única, de la prosperidad económica que ha disfrutado ese país en los últimos 60 años.

He escogido nueve conceptos o ideas básicas (sin entrar en aspectos muy técnicos) que se podrían estudiar en un futuro:

1.       Unidad familiar como sujeto pasivo del impuesto de renta: En Colombia las personas naturales individualmente consideradas son el único sujeto pasivo del impuesto de renta. En los Estados Unidos, por el contrario, las personas naturales son ubicadas en tres grupos básicos: los solteros (individualmente considerados), los casados (que tiene la posibilidad de presentar la declaración de manera conjunta o individual, pero indicando que están casados) y los solteros que son responsables por otros (como hijos menores de edad o adultos mayores) y son llamados cabezas de familia.

Esa diferenciación juega un papel importante, especialmente en relación al principio de equidad ya que le permite al Estado una mejor apreciación de la situación económica de cada sujeto pasivo. Por ejemplo, no están en la misma situación (desde el punto de vista económico) un soltero profesional de 27 años que devenga un salario mensual de $3,500,000, a una madre soltera y cabeza de hogar responsable por un adolescente y un anciano que gana el mismo salario. O una pareja de esposos que ganan en conjunto los mismos $3,500,000 pero tienen 2 hijos.

Al contar con diferentes categorías del sujeto pasivo no sólo se pueden aplicar diferentes tarifas, sino también se pueden conceder deducciones y créditos especiales, dependiendo de la estructura familiar.  De esta manera, el pago de impuestos de cada persona natural no sólo reflejará sus ingresos, también su situación familiar.

2.       Personas jurídicas como sujetos pasivos del impuesto de renta: En cuanto a las personas jurídicas, en los Estados Unidos hay dos grupos básicos como sujetos pasivos del impuesto de renta: las sociedades (“corporations”) y las entidades, que son personas jurídicas desde el punto vista legal y por lo tanto independientes de sus miembros o socios ("Limited Liability Companies o LLC en inglés”), pero que son ignoradas (“disregarded o flow-through”), lo anterior desde el punto de vista tributario.

En otras palabras, sus ingresos, gastos y obligaciones tributarias son asignadas y reportadas por sus dueños (personas naturales) en sus declaraciones de renta.  De esta manera se evita la doble tributación que existe bajo la modalidad de las sociedades, pero sin perder los beneficios que la personalidad jurídica otorgada, desde el punto de vista de responsabilidad civil contractual y extracontractual.

Esa flexibilidad ayuda al desarrollo del principio de la eficiencia, en el sentido que el Estado permite el desarrollo empresarial sin una carga tributaria excesiva (se elimina completamente la doble tributación en este tipo de entidades legales).

En Colombia, ninguna persona jurídica (llámese sociedad anónima, limitada, o SAS) puede elegir ser ignoradas desde el punto de vista tributario. Una idea podría ser que las SAS de un tamaño determinado (basado en un ingreso especifico) pudieran contar con un tratamiento similar a las LLCs de Estados Unidos.  Desde el punto de vista contractual y extracontractual, no perderían su personería jurídica, pero desde el punto de visto tributario sus ingresos, gastos y obligaciones tributarias serían asignadas a sus dueños (personas naturales.)

Una medida en este sentido podría llevar a muchos pequeños y medianos empresarios a “formalizarse” desde el punto de vista legal, pero sin que eso implique un aumento de su carga tributaria. Esa “formalización” puede traer otros beneficios fuera del ámbito fiscal como sería la formalización de fuentes de empleo que es tan importante en un país en vía de desarrollo.

 

3.       Impuesto a la renta de cualquier origen o fuente: En los Estados Unidos, como principio general el impuesto a la renta, se aplica a cualquier tipo de ingreso sin importar su fuente u origen (a menos de que exista una excepción especifica consagrada en el estatuto tributario). Por lo tanto, no sólo los ingresos de actividades legales sino también los originados en actividades ilícitas están sujetos al impuesto de renta.

La idea es que el fisco recoge el dinero sin importar su origen y deja que otras autoridades se encarguen del “saldo”,  en el caso de que las actividades sean al margen de la ley.

En Colombia, por ejemplo, la DIAN podría aumentar su recaudo si el ingreso de actividades ilícitas es sujeto al impuesto de renta, y dejar que del remanente se encargue las otras autoridades judiciales (a través de otros procedimientos como los establecidos para combatir el enriquecimiento ilícito). La DIAN solo necesitaría probar que hubo un ingreso (licito o ilícito) que no fue declarado y cobrar su porcentaje.

4.       Clases de tributos:  Existen en el mundo tres tipos básicos de impuestos: el impuesto a la renta, impuesto al consumo y el impuesto al patrimonio o riqueza. La mayoría de países usan una combinación de esos tres.  La diferencia principal radica en el énfasis que le dan a cada uno de ellos. Por ejemplo, en los Estados Unidos, la mayor parte del recaudo (tanto a nivel federal como estatal) proviene del impuesto a la renta, y el impuesto al consumo (aplicado sólo a nivel estatal y municipal) trae unas tarifas que en promedio no sobrepasan del 10% y solo se aplica a un 30% a 40% de los productos y servicios.

Esto tiene lógica, en el sentido que el principal motor de la economía estadounidense es el consumo interno y no se quiere afectar ese consumo a través de impuestos excesivos. En otros países (como los europeos) los impuestos al consumo son los predilectos y tal vez porque las exportaciones juegan un papel más importante que el consumo en esas economías.

En el caso de Colombia, nuestra economía cada vez más depende del consumo local (si eso es bueno o malo, es una discusión que no tiene cabida en este artículo.) La realidad es que el impuesto al consumo (que es más fácil de recaudar que el impuesto a la renta) aplicado de una manera excesiva (tanto en el tema de tarifa como de base gravable) no solo frena el crecimiento económico del caso colombiano, también presenta problemas de regresividad. Lo anterior quiere decir que afecta a los más pobres, quienes tienen que pagar el mismo IVA por un producto o servicio que aquellos que tienen un ingreso mayor.

 

5.       Incentivos tributarios a la formalización de empleo:  Uno de los grandes retos del país (y tal vez el más importante) es aumentar el empleo formal. Tasas de desempleo por encima del 5% (actualmente en Colombia es del 10,8%) y especialmente en un país en vía de desarrollo debería ser la principal preocupación de todos los actores sociales.

Aunque no existen fórmulas mágicas para combatir el desempleo, si se pueden utilizar diferentes herramientas desde diferentes sectores (incluido el tributario) para lograr ese objetivo.  En el caso de los Estados Unidos, a través de un crédito llamado (“Earned Income Tax Credit o EITC en inglés”) se estimula la búsqueda de empleo formal, ya que para recibir un dinero del Estado o "crédito” (a través del sistema tributario) las personas tienen que tener un ingreso formal (“earned income”).

En Colombia, la ayuda destinada a la población de ingresos bajos y en edad de trabajar se hace a través principalmente de subsidios directos. Un programa parecido al “EITC” podría incentivar a muchos empleados en el país a pedirle a sus empleadores informales que se formalicen (con el objetivo de recibir el crédito). Por otro lado, la DIAN, con la información recogida en relación a un crédito al trabajo, podría encontrar muchos empresarios informales (pequeños y medianos) que evaden impuestos y no cumplen con otras obligaciones en materia de salud y pensiones.

Un crédito al trabajo combinado con una modalidad de persona jurídica que desde el punto de vista tributario no creará una doble tributación como lo planteado en el numeral dos, podría ser una importante contribución desde el régimen tributario en la creación y formalización de nuevos empleos.

En adición, créditos como el planteado aumentaría el número de declarantes, quienes, inicialmente, no van estar sujetos a obligaciones tributarias (por el contrario, van a recibir la ayuda estatal). Todo esto con el objetivo de que en el futuro mejoren sus condiciones económicas y comiencen a contribuir.

6.       Recompensas económicas por denuncias anónimas de evasión:  El derecho penal debe ser una herramienta de último recurso en la relación a la evasión de impuestos, especialmente en un país donde hay congestión judicial y un sistema carcelario que no funciona adecuadamente.

Desde el punto de vista práctico una figura como la recompensa económica, por denuncia anónima en relación a casos de evasión, puede ser más efectiva en la lucha contra ese flagelo que la utilización del derecho penal.

En los Estados Unidos, la agencia que recauda los impuestos (“Internal Revenue Service - IRS”) tiene un programa de recompensas “whistleblower informant award” en el que se recompensa hasta en un 30% del dinero que la agencia recaude (impuestos, intereses y penalidades) a la persona que proporcione información específica y concreta en relación a la evasión de impuestos. El programa protege la anonimidad del delator. En Colombia los programas de recompensa han funcionado para combatir otros crímenes (especialmente narcotráfico y terrorismo) y podría ser una herramienta muy útil para la DIAN.

7.       DIN en vez de DIAN: La actual DIAN (“Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”) no solo incluye el área de impuestos, sino también la de aduanas. Tal vez esa estructura era la más adecuada cuando el tamaño de la economía nacional era menor (hoy es al menos 6 veces mayor de lo que era cuando se expidió el estatuto tributario en 1989), y pensando en el futuro se debería considerar la separación de las dos áreas, que no tienen mucho en común.

En los Estados Unidos la entidad federal encargada de los impuestos, IRS, solo es responsable por el recaudo de impuestos y del tema de aduanas está encargada otra entidad federal que controla las importaciones y protege las fronteras. El IRS estadounidense es una entidad que ofrece un soporte técnico permanente a los contribuyentes y/o declarantes a través de diferentes comunicaciones que desarrollan o esclarecen las normas tributarias. Además, cuenta con una oficina dedicada exclusivamente a velar por la aplicación del manual de los derechos del contribuyente.

Desde el punto de vista institucional la DIAN podría salir fortalecida, si solo se dedicara a la administración y cobro de los impuestos y dejara el tema de aduanas a otra entidad, que sea también responsables por el control de las fronteras y los puntos de embarque marítimos y aéreos.

 

8.       Información contable limitada:  En los Estados Unidos, las dos obligaciones principales de los contribuyentes (tanto personas naturales como personas jurídicas) es presentar su declaración de impuestos y pagarlos.

La información contable (estados financieros y libros de contabilidad) no es compartida con el fisco rutinariamente. Solamente se comparte la información contable/financiera bajo auditorias cuando el gobierno la solicita para corroborar los datos tributarios que se ha presentado.

Desde el punto vista financiero, las empresas tratan de presentar su mejor cara (en otras palabras, que son rentables o que las pérdidas no son tan grandes), y desde el punto de vista tributario, los negocios quieren presentar su peor cara (es decir, las ganancias son mínimas o las pérdidas son altas.)

En la mayoría de los casos, el IRS no ve problema en esa dicotomía y existen mecanismos para explicar o ajustar las discrepancias. Adicionalmente, el código tributario norteamericano, promueve algunas de esas diferencias al incluir normas que permiten que costos y gastos se incluyan de una manera más temprana o que la inclusión de ingresos se pospongan desde el punto de vista tributario en comparación con las normas contables.

 

9.       “ Tax basis” o costo fiscal de una propiedad desde el punto de vista tributario: En el sistema tributario estadounidense el concepto de “ tax basis” es entendido en términos generales como la cantidad de dinero invertido (o costo) en una propiedad especifica  (ya sea material o inmaterial incluidas las acciones o bonos emitidos por una compañía,  o la participación que se puede tener en personas jurídicas que son tratadas como ”flow-through” desde el punto de vista tributario).

Es una cifra o número que está sujeto ajustes en el tiempo (aunque no hay ajustes inflacionarios) y es usado para calcular la depreciación y amortización de bienes; así como las ganancias o pérdidas en relación a la venta, intercambio o cualquier otro de tipo de transacción que implique la transferencia de la propiedad de esos bienes.

Normalmente las ganancias o pérdidas derivadas de este tipo de ingreso tienen unas tarifas especiales (más bajas) que las aplicadas a los ingresos generados por la prestación de servicios. Este es un concepto que está en el centro de todas las transacciones de venta o intercambios de bienes materiales como una casa o de bienes inmateriales como las acciones.

Es así como  juega un buen papel central en todo lo relacionado al tema de adquisiciones, fusiones y escisiones de compañías, (A través de normas que permiten la transferencia del “tax basis” sin tener que reconocer las ganancias de la transacción, lo que se conoce como “tax free deal”  o normas que permiten ajustar el “tax basis” al valor del mercado “ a step-up in basis”) como en diferentes transacciones del mercado de capitales.

 

 

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