¿Descentralización a la fuerza?

Hace más de tres décadas se consolidó la descentralización política y fiscal del país como una herramienta para crecer desde las regiones y como un mecanismo para cerrar las brechas territoriales que desde entonces ya se veían y mejorar la distribución del ingreso.

La elección popular de alcaldes, posible desde 1988, y la posterior elección popular de gobernadores, desde 1991, fueron los primeros pasos para ratificar la descentralización política. Por su parte, las transferencias del Gobierno Central a los territorios, como un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN), llevaron a la descentralización de los recursos fiscales, en un ejercicio para asegurar la cobertura de servicios básicos en todas las regiones del país.

No obstante, esta descentralización fiscal ha tenido que ser reformada ya dos veces por su impacto en las finanzas de la Nación. La Constitución de 1991 definió que las transferencias a las regiones, en aquel momento a través del Situado Fiscal y las Participaciones Municipales, deberían ser un porcentaje de los ICN, que superaba 40%. Esto fue reformado con el Acto Legislativo 01 de 2001, que creó el Sistema General de Participaciones (SGP) y lo puso a crecer a una tasa fija en términos reales. Posteriormente, el Acto Legislativo 04 de 2007 colocó como referencia de crecimiento de ese SGP el crecimiento de los ingresos tributarios de los últimos cuatro años.

Estas reformas tuvieron como objetivo mantener las transferencias como porcentaje del PIB (4%-5%) cuando ya llegan a ser el 60% del gasto territorial (según el FMI), asegurar las coberturas de los servicios públicos ante posibles variaciones de los ICN, reducir la inflexibilidad del gasto público, y evitar una debacle de las finanzas nacionales, con un presupuesto que incluso ante aumento de ingresos (reformas tributarias) debía destinar una parte creciente a las regiones.

17 años después nos enfrentamos a la misma discusión con el Proyecto de Acto Legislativo 018 de 2024. Se quiere elevar las transferencias hasta que representen el 46,5% del total de los ICN en 2035, generando un déficit de hasta 7,4% del PIB y una deuda pública superior a 80%, rompiendo las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo y la Regla Fiscal. El argumento de los defensores es similar a los del pasado: se dice que este incremento lo que hace es fortalecer la descentralización.

Más allá de lo debatible del argumento (solo recursos monetarios para resolver un problema), es importante incluir otros elementos en esta discusión. Por ejemplo, la generación de capacidades regionales para estructurar proyectos viables, incentivos a la descentralización del capital humano (que se queda en la capital y no regresa a las regiones), y el fortalecimiento de las finanzas de las ciudades, mejorando el recaudo de ICA y actualizando el catastro, al tiempo que se evita la denominada “pereza fiscal” en algunas zonas.

La descentralización fiscal del país es un elemento fundamental de nuestro desarrollo económico. Sin embargo, hay que tener claridad que el presupuesto público también debe cubrir muchas otras necesidades del país y asegurar una institucionalidad creíble que reduzca los costos de financiación. Por ello, la descentralización debe apalancarse también en elementos como el fortalecimiento del capital humano territorial y la generación de ingresos tributarios propios.