El marco fiscal de mediano plazo (versión 2017)

En preparación para radicar ante el Congreso el borrador del presupuesto de 2018, el gobierno acaba de revelar el Marco Fiscal de Mediano Plazo versión 2017 (MFMP-2017). Los elementos más destacables de dichas simulaciones macrofiscales encierran una profunda contradicción: i) mayor realismo frente a la difícil coyuntura de 2017-2018; pero ii) reiteración de su optimismo sobre los rápidos correctivos que supuestamente lograría el país durante el período 2018-2022 en los frentes de aceleración del crecimiento hacia el 4% anual (frente al 2% anual observado en 2016-2017), de convergencia hacia la meta de inflación de largo plazo del 3% anual (frente al actual 5% a nivel de inflación subyacente), de rápida reducción del déficit externo hacia el 3% del PIB (frente al actual 3,6%) y, finalmente, de convergencia del déficit del Gobierno Central hacia los niveles estructurales del 2% del PIB (ordenados por la Regla Fiscal), en vez de la persistencia que se percibe en niveles del 4% del PIB, tanto en 2016 como en 2017.

Así, este ejercicio prospectivo del MHCP postula (nuevamente) que el país, en simple “piloto automático”, estará en capacidad de reducir la relación de Deuda Pública Bruta/PIB de sus actuales niveles cercanos a 50% hacia 40% durante la próxima década.

No obstante, este “mantra fiscal” que ha venido repitiendo el MHCP en prácticamente todos esos ejercicios (y que año tras año durante 2014-2017 se han visto desmentidos en su trayectoria más inmediata a horizontes de 2-3 años) ya ha empezado a preocupar a las calificadoras de riesgo, pues los hechos se contraponen a los simples ejercicios de Excel. De allí la preocupación de las calificadoras de riesgo con la trayectoria de la deuda pública bruta de Colombia, donde S&P ha expresado su “perspectiva negativa” sobre Colombia, dado que esos niveles de deuda bruta desbordan en cerca de 10 puntos porcentuales del PIB los referentes de mercados emergentes con calificaciones similares (50% vs. 40%).

Más recientemente, Fitch, que nos regresó a “perspectiva estable” hasta su nueva revisión en octubre de 2017, expresó la urgencia que tiene el país sobre concretar reducciones en dicho indicador de deuda, no en 2020-2024, sino tan pronto como en 2017-2019. Esto es un imperativo si es que Colombia quiere preservar los dos escalones que la mantienen por encima del “grado de inversión”. Por último, si bien Moody´s nos ha mantenido la “perspectiva estable”, ha expresado su preocupación no solo en el frente fiscal sino también del sistema financiero.

Mientras que el FMI mantiene un optimismo similar al del gobierno, varios bancos de inversión también han empezado a levantar señales de advertencia de que “en piloto automático” no llegaremos a feliz puerto. En efecto, lo que se requiere son drásticos ajustes en las metas de recaudo, seguramente a través de una nueva reforma tributaria en agosto de 2018 que logre elevarlo en cerca del 2% del PIB, dado que la Ley 1819 de 2016 tan solo aportó un 0,6% del PIB de nuevo recaudo. Y también se precisan recortes estructurales en el gasto público, donde la Comisión de Gasto (ordenada por dicha Ley) tiene una gran tarea histórica a la hora de decirle al nuevo gobierno del período 2018-2022 cómo es que debe acometerlos, especialmente en el frente de las transferencias territoriales (SGP, ahora con el nuevo interlocutor del triunfante Fecode tras casi dos meses de paro educativo), las pensiones y la salud.

Nada de esto será fácil, en momentos en que la credibilidad fiscal de Colombia continúa perdiendo terreno con esta nueva versión del MFMP-2017, siendo evidentes los problemas derivados de una Regla Fiscal laxa y desenfocada (con “tiro al blanco movible”, para usar la expresión del Deutsche Bank) y del “maquillaje macrofiscal” del MFMP-2017 (para usar la expresión reciente del BNP-Paribas).

Vale la pena desmenuzar ahora los supuestos macrofiscales del MFMP-2017 para develar las fragilidades de este ejercicio prospectivo.

Crecimiento del PIB-real y desempleo de largo plazo

El gobierno bajó del 2,5% al 2,3% su pronóstico de crecimiento para 2017, pero mantuvo en un elevado 3,5% su pronóstico para 2018. El consenso de mercado también lo ha venido recortando y se perfila hacia valores del 2% en 2017 y del 2,8% en 2018. Hasta allí las diferencias entre gobierno y consenso no son muy marcadas; pero existen serias discrepancias entre su visión del crecimiento potencial de largo plazo de Colombia (del orden de 4% vs. 3% que pronostica el mercado y el propio Banco de la República) y la velocidad con que lo recuperaríamos.

El gobierno cree que dicho potencial cercano al 4% se estaría alcanzando tan pronto como en 2019, sin mayores cambios respecto de la versión del MFMP-2016. Esto sorprende, pues se tienen serias dificultades para la aceleración del agro y la industria a la hora de diversificar sus exportaciones y salir de la postración actual de esos sectores (el primero seguramente crecería un 4,6% y el segundo tan solo 1% en 2017, según el propio MHCP). Más aún, el sector de la construcción luce con caídas hasta del -6% en las edificaciones en las proyecciones oficiales de 2017 y la aceleración de las obras civiles hacia el 7,3% difícilmente logrará que ese sector como un todo supere crecimientos del 6% en 2017-2018.

Como resultado de lo anterior, la tasa de desempleo se estaría elevando del actual 9,2% hacia cerca del 9,5% (promedio año) tanto en 2017 como en 2018. En este frente de tasa de desempleo, las cifras oficiales tampoco es que sean muy optimistas al promediar un 9,4% en 2017.

En síntesis, existe una profunda contradicción entre el realismo de muy bajo crecimiento del PIB-real que exhiben las cifras del propio MFMP-2017 y el optimismo de “pensar con el deseo” de que rápidamente el país se encaminaría hacia su potencial del 4% en 2019-2022. Como veremos a continuación, este exagerado optimismo del crecimiento es el que está detrás de la supuesta recuperación en el recaudo tributario, el cual el gobierno estima en un 1,5% del PIB adicional y de forma permanente hacia 2020, mientras que el FMI lo estima en un 2% del PIB (al recargarse aún más en las expectativas de mejoras por gestión tributaria).

Precio y volúmenes del petróleo

El MFMP-2017 supone una recuperación del precio del petróleo a nivel global, pasando de US$45/barril en 2016 a US$51, 60 y 70 (Brent) durante 2017-2020. Si bien esta trayectoria no luce exageradamente optimista (pues este último precio coincide con el promedio de las dos últimas décadas), los volúmenes de producción y de exportación lucen más difíciles de concretar, dada la postración exploratoria que experimenta el país (con reservas probadas cayendo desde el pico de 7,6 años en 2013 a solo 5,4 años actualmente).

En efecto, el gobierno supone que la desaceleración de la producción petrolera seguiría la trayectoria del millón hacia los 840.000 bpd, 820.000 bpd y se estabilizaría en 800.000 bpd a la altura de 2025, casi unos 100.000 bpd por debajo de su pronóstico anterior. Si bien este es un sinceramiento que cabe aplaudir, falta aclarar que Reficar continuará usando cerca de 160.000 bpd, lo cual implica que las exportaciones de crudo estarían cayendo del pico de los 800.000 bpd a solo 660.000 bpd. Esto tendrá efectos negativos pronunciados tanto sobre el déficit externo como sobre el déficit fiscal, al generarse menores valores exportados que, a su vez, implican menores utilidades para Ecopetrol y menor recaudo tributario.

Recaudo tributario

Ya hemos señalado cómo el FMI ha inflado sus estimativos de la relación Recaudo/PIB, elevándola del 13,6% del PIB en 2016 al 16% del PIB de forma sostenida de 2019 en adelante. El “truco” proviene de suponer rápida aceleración del PIB-real y mejoras sustantivas en la lucha contra la evasión-elusión tributaria. Si bien el MFMP-2017 tan solo supone un salto de un 1% del PIB en recaudo (de forma permanente) hacia 2020, este salto también luce exagerado frente a los pronósticos de Fedesarrollo (salto nulo) y de Anif (0,6% del PIB). Dicho de otra manera, las perspectivas en la relación Recaudo/PIB del FMI llega al 16%, las del MFMP-2017 llegan al 15%, y las de Fedesarrollo y Anif se estabilizan en un 14%-14,5%, y de allí nuestra preocupación sobre las deficiencias que esto supone para poder contener la relación Deuda/PIB por debajo del 50% en cabeza del Gobierno Central y del 60% en el Consolidado Público.

Relación Deuda Pública Bruta/PIB

Ha sido usual recurrir a la “contabilidad creativa” a la hora de evaluar la dinámica de la deuda pública, a veces neteándola de pasivos intragubernamentales (como la deuda en TES con Colpensiones) o de tenencias líquidas del gobierno. En esta ocasión debemos abonarle a la transparencia del MFMP-2017 que se hayan presentado las diferentes dinámicas de la deuda, incluyendo la de la deuda pública bruta, que es la que, en últimas, define el servicio de la deuda y las exigencias del superávit primario requerido para estabilizar la deuda.

Pero no deja de sorprendernos que siempre en estos ejercicios fiscales esa relación de endeudamiento cae, nunca se presenta subiendo, a pesar de las debilidades en el recaudo (antes presentadas) y de las mayores presiones del gasto, en particular las de pensiones, salud y las vigencias futuras de infraestructura. Habría resultado muy útil que se hubieran divulgado cuáles son esas trayectorias del déficit pensional, el cual claramente irá en ascenso hasta comprometer cerca del 4,5% del PIB hacia 2020, y las presiones de los gastos en salud, que estarán elevándose del 7,5% del PIB hacia el 8,5% del PIB.

Al no conocerse el detalle de los gastos hacia el período 2018-2022, le queda difícil a Anif evaluar si la magnitud de los gastos allí previstos luce o no adecuada. Es fundamental este insumo, pues obviamente los gobiernos salientes tenderán a subestimar esas presiones de gasto y así poder concluir que “todo queda en orden” de cara a agosto de 2018. Por ejemplo, desconocemos cuánto de las presiones adicionales en gastos educativos contempla el MFMP-2017, donde será vital conocer el detalle de los compromisos recién adquiridos con el sindicato de Fecode (incluyendo alzas acumuladas hasta del 12% real en los salarios, más bonificaciones escalonadas del 6%-15%, mejoras en los gastos de salud y abriéndose el peligroso expediente de entrar a negociar el SGP).

Por último, el FMI, las calificadoras de riesgo y el Congreso deben estar alertas frente a las presiones de gasto que emanan de la llamada “deuda pública contingente”: aquella que no mira hacia atrás (esa es la deuda ya contraída), sino que mira hacia adelante en función del gasto al descubierto en rubros tan sensibles como las pensiones o la salud. Anif ha estimado que las presiones del gasto en pensiones y en salud equivalen a multiplicar por cinco veces la deuda pública ya contraída (equivalente a cerca de un 50% del PIB). Así, la dinámica presupuestal que emana del MFMP-2017 solo será realmente útil si, además de sincerar los supuestos macrofinancieros arriba señalados (en lo cual se ha progresado frente al MFMP-2016), también se hacen explícitas las trayectorias del gasto público. Este será, además, un insumo clave para que la Comisión de Gasto Público logre afinar su entendimiento sobre las presiones que estará enfrentando la Administración de 2018-2022.