Las inflexibilidades del Presupuesto

El gasto público total del Gobierno Nacional Central GNC en Colombia, con sus tres componentes: i) funcionamiento, ii) deuda financiera e iii) inversión, pasó de ser 11% de PIB en 1994 a 22,7% de PIB de 2024 (cuadro), con un crecimiento, en los 30 años, de 11,7% del PIB. Este incremento ha sido escalonado y es la fuente con la que se construyó el escenario de inflexibilidades que acosa al Presupuesto General de la Nación, PGN.

Ese incremento se descompone en 8,6% de los gastos de funcionamiento, 2,8% en intereses y 0,3 en inversión, lo que significa que, en el largo plazo, los gobiernos han privilegiado los gastos corrientes a la construcción de infraestructura, mientras la fuente de ingresos se ha diseñado solamente para cubrir el funcionamiento.

Detrás del mayor gasto de funcionamiento se encuentran actos constitucionales y legales que autorizan la cadena de transferencias a territorios y personas, naturales o jurídicas, que son beneficiarias. Mientras los gastos de funcionamiento crecieron en el equivalente a 8,6 puntos de PIB, las transferencias lo hicieron en 8,7 puntos, es decir, que son las transferencias las directamente causantes del mayor gasto de funcionamiento, y explican 14% del PIB de 2024.

Tres tipos de transferencias se reconocen en el PGN: i) las del SGP, ii) las del pago de pensiones, y iii) las otras transferencias.

Las del SGP, amparadas por la Constitución Nacional, artículos 356 y 357, y reglamentadas en tres ocasiones para evitar su desbordamiento, dada su relación directa con los Ingresos Corrientes de la Nación, ICN, solamente creció un punto estos 30 años, llegando a 4% del PIB en 2024. Las alternativas de descentralización en curso, el aprobado Acto Legislativo 018 Senado y 437 Cámara, pendiente de la Ley de Competencias, las llevaría a 6,1% del PIB en 2039, mientras el proyecto de referendo por la Autonomía Fiscal aspira a tener 7,5% del PIB, sin destinación especifica.

El pago de pensiones llegó a 3,6% del PIB en 2024, creció 2,5 puntos estos 30 años. Arrancó en 1994 con la competencia entre los dos regímenes, Prima Media RPM y Capitalización Rais, y como transferencia cubre el déficit del RPM Colpensiones, en aproximadamente un punto del PIB anual, mientras el resto corresponde al pago de pensionados en los Fondos de Pensiones Públicas, Fopep, exfuncionarios del Gobierno Nacional, Fondo de Pensiones Territoriales, Fonpet, exfuncionarios de gobernaciones y alcaldías, Fondo del Magisterio, Fomag, Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares, Cremil, y Caja de Sueldos de Retiro de la Policía, Casur. La reforma pensional, que entra en vigor el próximo 1° de julio vuelve complementarios a RPM y Rais.

Las otras transferencias son las que han implosionado los gastos de funcionamiento, crecieron 5,2 puntos estos 30 años y explican 6,5% del PIB del gasto del GNC en 2024. Dos temas son centrales: i) los efectos de la reforma tributaria, Ley 1607 de 2012, y el desmonte de los parafiscales para aseguramiento en salud, Sena e Icbf, que hoy representan 2,7% del PIB en el gasto de funcionamiento, y ii) el déficit del Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles, Fepc, acentuado desde el 2021 y que representa 1,2% del PIB. A eso hay que agregarle las transferencias a universidades, por subsidios a servicios públicos y sentencias, entre otros.

El debate mediático y de algunos candidatos insiste en que hay un gobierno derrochón y se lanzan ataques al costo de la nómina pública o servicios personales, la que, curiosamente, se ha mantenido estable en los últimos treinta años, en 2,2% del PIB, de los cuales 70% se concentra en Fuerzas Militares, Policía y Rama Judicial, dejando el restante 30% a todo el ejecutivo nacional, es decir 0,7% del PIB.

Cualquier programa de reducción del gasto que se concentre en los servicios personales está mal orientado, hay que concentrarse en como racionalizar las “otras transferencias”, donde es más inflexible el gasto.