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Analistas 08/09/2021

Propuestas de Anif para promover la generación de empleo formal

Mauricio Santa María - Anif
Presidente de Anif

Según las cifras más recientes, el crecimiento de la economía se ha dado a un ritmo que nos ha permitido alcanzar los mismos niveles de producción que Colombia tenía en el año 2019, antes del inicio de la emergencia sanitaria ocasionada por el SARS-CoV-2. Sin embargo, los datos también han revelado que la recuperación económica no se siente en la misma magnitud en el mercado laboral donde ha sido muy lenta la reactivación del empleo. De esta forma, la pandemia ha puesto en evidencia las barreras que existen en el mercado laboral colombiano para la generación de empleo de buena calidad.

Colombia se ha caracterizado por tener problemas estructurales de altas tasas de desempleo e informalidad debido a los costos de la contratación formal y de la creación de empresas. La afiliación y contribución a seguridad social, el aporte a otras contribuciones parafiscales y el hecho de que el salario mínimo sea alto en comparación con la productividad, en especial para ciertas regiones, hacen que sea difícil la generación de empleo formal y, además, que la informalidad sea atractiva.

Ahora, nuestro objetivo debe ser lograr que el empleo crezca al mismo ritmo de la economía. Para lograrlo, debemos implementar políticas que faciliten la generación de empleo formal y la creación de empresas formales. En esta columna, más allá de realizar un diagnóstico de la situación actual del mercado laboral, que lo realizaremos en un próximo documento con los datos más recientes, buscamos presentar de manera detallada las propuestas de Anif para eliminar las barreras que existen en el mercado laboral que a su vez nos permitirán acelerar la generación de empleo formal.

Diagnóstico

La recuperación del mercado laboral no se ha dado al mismo ritmo del crecimiento económico. El gráfico presenta la evolución del PIB trimestral (línea azul) y del número de ocupados (línea roja) a manera de índice, que toma el valor de 100% en el primer trimestre de 2019, lo que nos permite apreciar la evolución de las dos variables más claramente.

En primer lugar, se observa cómo el empleo sigue muy de cerca el comportamiento de la economía, reflejando su alta correlación. En segundo lugar, observamos que luego del fuerte impacto de la pandemia tanto en la economía como en el empleo, el PIB presenta una recuperación importante y ya alcanzó el mismo nivel que tenía en el primer trimestre de 2019. Sin embargo, no sucede lo mismo con el empleo pues su reactivación ha sido mucho más lenta y todavía nos encontramos lejos de alcanzar el nivel que teníamos antes del inicio de la pandemia. Nuestra prioridad debe ser, entonces, traducir la recuperación económica en generación de empleo.

Aunque el desempleo ha disminuido de manera importante, sigue presentando tasas altas si se compara con el año 2019. En julio la tasa de desempleo fue de 14,3%, 5,9 pp inferior a julio de 2020 (20,2%) pero 3,6 pp superior a julio 2019 (10,7%). Vale la pena anotar que la tasa de desempleo actual tiene los mismos niveles que observábamos en el año 2003, periodo después de la crisis económica del año 2000. Como se muestra en el gráfico, tomó más de una década lograr reducirla a niveles inferiores a los dos dígitos.

Ahora, si analizamos la evolución del número de ocupados (panel de la derecha), nos damos cuenta de que después de varios años de crecimiento constante, sufrimos una caída drástica a raíz de la pandemia y a pesar de haber una importante recuperación, aún nos faltan por generar 1,2 millones de puestos de trabajo para alcanzar el mismo número de ocupados que teníamos en julio de 2019.

Ahora, teniendo en cuenta que más del 80% del empleo se concentra en las categorías de empleo particular y por cuenta propia, vale la pena analizar la situación del mercado laboral según estas posiciones ocupacionales. Observando el Gráfico 3 encontramos que las mayores pérdidas a causa de la pandemia se dieron en el empleo particular (en su mayoría es empleo formal) el cual se redujo 29,8 pp entre los trimestres móviles de mayo-julio de 2021 y 2019. Mientras tanto, el trabajo por cuenta propia (en su mayoría es empleo informal) se redujo 25,9% en el mismo periodo. Así mismo, la mayor recuperación después de la pandemia (panel de la derecha) se ha dado en el empleo por cuenta propia.

Es decir, la crisis redujo en alta magnitud el empleo formal y durante la recuperación se están generando, en mayor proporción, empleos informales. De esta manera, el reto debe ser no solo generar empleo sino generar empleo formal.

Los grupos más vulnerables de la población enfrentaron un mayor incremento en el desempleo y la recuperación de puestos de trabajo ha sido más lenta para ellos. En primer lugar, la tasa de desempleo para las mujeres en julio de 2021 fue de 18,8% mientras que la tasa de desempleo para los hombres fue de 11,1%. Es decir, la brecha de la tasa de desempleo entre hombres y mujeres ha continuado en aumento. Para inicios de 2003, la brecha era de 37,5%, para julio de 2019 era de 40,5% y para julio de 2021 fue de 40,8%. Vale la pena mencionar que, adicionalmente, la inactividad se incrementó en mayor medida en las mujeres.

Es decir, las mujeres sufrieron un golpe más fuerte que los hombres en el desempleo y en la inactividad principalmente por dos razones: en primer lugar, los cierres de las instituciones educativas durante la pandemia forzaron a las mujeres a salir de la fuerza laboral para dedicarse al cuidado de los niños en el hogar y, en segundo lugar, porque los sectores más afectados fueron aquellos en los que las mujeres representan una mayor proporción de ocupados que los hombres como entretenimiento y alojamiento y comida.

Por otro lado, si revisamos la situación del desempleo para los jóvenes encontramos que para el grupo de personas entre 14 y 28 años la tasa de desempleo en el trimestre móvil de mayo - julio fue de 23%. De igual manera, los jóvenes tampoco han podido retornar a sus niveles de empleo observados antes de la pandemia.

El breve diagnóstico que hemos presentado nos muestra que la situación en el mercado laboral requiere atención de manera urgente. Es fundamental hacer cambios que aceleren la creación de empleo de buena calidad que, además, beneficien especialmente a las mujeres, los jóvenes y aquellos de menores ingresos. A continuación, presentamos las propuestas que desde ANIF planteamos para contribuir con este objetivo.

Propuestas

Teniendo en cuenta los problemas estructurales de altas tasas de desempleo e informalidad que han caracterizado al mercado laboral colombiano a lo largo de su historia y al observar que la recuperación económica después de la pandemia no se está traduciendo en un aumento en los niveles de empleo en la misma magnitud, proponemos medidas que aceleren la creación de empleo formal, especialmente en las mujeres y los jóvenes que, como hemos mencionado, son los grupos poblacionales más afectados.

En primer lugar, proponemos desligar la seguridad social del tipo de vinculación que tenga el trabajador con el mercado laboral. En el Gráfico 5 presentamos los aportes a la seguridad social, salud y pensiones, según el tipo de vínculo con el mercado laboral para los años 2002, 2009 y 2019. En el panel de la izquierda se encuentra el régimen de afiliación a salud por tipo de empleo mostrando que la mayoría de los trabajadores por cuenta propia (67.1% en el año 2019) pertenecen al régimen subsidiado de salud mientras que sólo el 18.4% de los asalariados lo hacen. Así mismo, en el panel de la derecha encontramos el pago a pensiones según tipo de vinculación con el mercado laboral evidenciando cómo para el 2019 mientras que el 67.7% de los asalariados realizaron pagos para sus pensiones, tan solo el 11.2% de los trabajadores por cuenta propia lo hicieron. Es decir, se pone evidencia que el tipo de vinculación al mercado laboral está determinando la condición de formalidad o informalidad de los trabajadores a raíz de los aportes a seguridad social.

De esta manera, proponemos que los empleadores y trabajadores dejen de cotizar paulatinamente a salud y se recauden los recursos por medio de impuestos generales. Actualmente, las cotizaciones a salud del régimen contributivo generan una barrera a la contratación formal por doble vía. Por un lado, para el empleador las cotizaciones a salud de los empleados se convierten en un costo que prefieren evitar. Así mismo, los empleados informales del régimen subsidiado prefieren no formalizarse con el fin de no perder beneficios, por ejemplo, del SISBEN. Para el 2020 el recaudo por cotizaciones fue de $20.5 billones de pesos (37% de los recursos del sistema) los cuales se podrían recaudar por medio de otros impuestos manteniendo la progresividad que existe en la actualidad.

Específicamente, la propuesta contempla una implementación gradual por etapas priorizando los grupos poblacionales que se ven más afectados en el mercado laboral empezando por los jóvenes entre 18 y 25 años, seguidos por las mujeres en algunos sectores en los que actualmente no hay mucha mano de obra femenina y finalizando con el resto de los trabajadores. Con esta propuesta los trabajadores pueden dedicar más recursos a sus pensiones, se reducen los incentivos de los trabajadores a no formalizarse y se reducen las barreras de los empleados a formalizar a sus empleados.

Una segunda propuesta es reglamentar adecuadamente la contratación y cotización al sistema de seguridad social por horas. Es importante reconocer el hecho de que una proporción significativa de la población ocupada en Colombia trabaja menos de 20 horas a la semana lo cual evidencia la necesidad de contar con condiciones diferentes a las actuales que se adecúen a esta realidad. En el Gráfico 6 encontramos la distribución de la población ocupada por horas de trabajo por semana para el año 2019. Claramente se observa que el 50% de la población ocupada trabaja menos de 48 horas a la semana (12.5% de los ocupados trabajan menos de 20 horas y 37.4% entre 20 y 48 horas semanales) a quienes, por Ley, no les es permitido cotizar a salud y pensiones lo que se traduce en mayor informalidad. Esta política resultaría beneficiosa, tanto para las finanzas públicas, porque supone un mayor recaudo, como para las personas, porque genera una mayor protección en materia de salud y pensiones.

A su vez, debido a la diferencia en los ingresos laborales regionales (Gráfico 7), proponemos también que exista un salario mínimo diferencial por regiones. Actualmente, la diferencia entre la productividad media de cada ciudad (ingresos laborales promedio) y el salario mínimo se traduce, en mayor o menor medida, en desempleo e informalidad. Por ejemplo, en Bogotá el salario promedio es aproximadamente el doble de ciudades como Cúcuta o Montería, pero esta realidad no se ve reflejada en el nivel de salario mínimo nacional. Por esto, no es sorpresivo que se observen mayores tasas de informalidad y desempleo en ciudades como Cúcuta o Montería por mencionar algunos ejemplos. En ciudades como estas, por ejemplo, los salarios promedio se ubican incluso por debajo del salario mínimo haciendo muy difícil subir los índices de empleo formal. Generalmente, cuando hay aumento de la ocupación, este se da, en mayor proporción, en la informalidad. De hecho, la realidad es que más del 51% de la población ocupada en el país gana menos de un salario mínimo (Gráfico 8).

De la misma manera, es muy importante generar medidas específicas que incentiven el empleo de las mujeres y los jóvenes y eliminen las barreras para su contratación. En particular, para las mujeres proponemos incentivar su contratación en sectores altamente generadores de empleo brindando incentivos tributarios a los empleadores. Estos incentivos tributarios se podrían traducir en contribuciones parafiscales descontables del impuesto de renta para empleadores de mujeres o mayores subsidios para los sectores que contraten mujeres y que comúnmente emplean mano de obra masculina. Así mismo, proponemos implementar metas de empleo para mujeres en las entidades nacionales y regionales. Con el fin de eliminar las diferencias legales entre el empleo femenino y el masculino, proponemos que la licencia de maternidad sea compartida equitativamente, 50% para el hombre y 50% para la mujer y, adicionalmente, brindarle un subsidio de maternidad a las mujeres cabeza de hogar con trabajo informal o que vivan en condición de pobreza.

Es fundamental también brindarle a las mujeres herramientas para el cuidado infantil por lo cual se hace importante reabrir completamente las guarderías para el cuidado integral de niños. Por medio de los registros de la PILA, se podría implementar un mecanismo que identifique a aquellas mujeres que perdieron su empleo en sectores de servicios sociales públicos, como los sectores de la salud o de la educación, para ayudarles a recuperar su puesto de trabajo. Con el fin de que las mujeres logren liberar tiempo que usualmente destinan a oficios y cuidados del hogar, proponemos brindarle a las 3.9 millones de mujeres que viven en condición de pobreza acceso a tecnología, por ejemplo, lavadoras lo cual les permitiría reducir el tiempo dedicado a oficios del hogar.

A su vez, se deben implementar incentivos tributarios a empleadores de jóvenes y brindar mayores subsidios a la nómina a los sectores que los empleen y que hayan sido fuertemente afectados por la pandemia como es el caso del sector del entretenimiento. Igualmente, proponemos que las contribuciones parafiscales sean descontables del impuesto de renta.

Consideramos que debe haber una priorización de jóvenes en la contratación de proyectos financiados con recursos públicos. Por otro lado, y de manera específica para los jóvenes entre 18 y 25 años se podría cambiar la financiación de la cotización de salud. Hay otros temas importantes que se deben tener en cuenta para la formación para el trabajo como la apertura de la formación técnica y tecnológica y del programa de aprendices en instituciones distintas del SENA. Promover becas educativas orientadas a sectores de tecnología e información, ofrecer programas de bilingüismo y ampliar el programa de jóvenes en acción, son otras de nuestras propuestas.

Ahora, con el fin de promover la creación de empresas formales, se deben implementar políticas similares a las medidas establecidas en la Ley 1429 de 2011. En este sentido, un tema importante es la progresividad en el impuesto de renta y parafiscales. Por ejemplo, 0% del impuesto de renta y parafiscales en los dos primeros años, 50% en el tercero y 100% a partir del cuarto. Es importante avanzar no solo con el cambio de financiación de la cotización a salud para las nuevas empresas, sino también mirar en el futuro el cambio de la manera de financiación de otros parafiscales. Proponemos también, que se incluya en la Ley del PGN 2022 hacer obligatorio la inversión de recursos del SGR (sin ejecutar) para obras de equipamiento urbano en todos los municipios y que exista la obligatoriedad de una paridad en la contratación de hombres y mujeres.

Conclusiones

Reiteramos la importancia de tomar medidas pronto para acelerar la generación de empleo. Con las propuestas planteadas en esta columna podríamos alcanzar este objetivo y evitar que nos lleve una década recuperar el nivel de empleo, como sucedió después de la crisis del año 2000.

Finalmente, para que estas políticas sean efectivas y la situación de empleo mejore, se debe consolidar la senda de crecimiento económico para lo cual es necesario que la situación fiscal del país se estabilice. Eso, a partir de la implementación de una reforma tributaria de carácter estructural que tendrá que tramitar el gobierno entrante en sus primeros meses de mandato.