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La ley 388 potencializa la descentralización

Se acaban de cumplir los 20 años de la Ley 388 de julio 18 de 1997. A pesar del tiempo transcurrido, la norma no se ha asimilado suficientemente, y todavía no se han aprovechado la variedad de instrumentos que ofrece para ordenar el territorio y regular los procesos urbanísticos. La Ley le otorga una autonomía considerable a los municipios, y si se aplicara a cabalidad sería un vehículo adecuado para consolidar la descentralización.
La Ley 388 le permite a los municipios, además de la gestión del ordenamiento territorial, generar recursos derivados del manejo del suelo y del urbanismo. Desde el punto de vista financiero abre el abanico de fuentes financieras, que permiten ampliar de manera sustantiva los recursos propios de los municipios, sobre todo de las ciudades grandes e intermedias.

De manera equivocada se ha identificado la descentralización con las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP). Y se ha establecido una relación directa entre ambas. Se afirma que la descentralización ha perdido fuerza porque las transferencias, como porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación, han ido disminuyendo. En efecto, las transferencias del SGP pasaron de representar 40% de los ingresos corrientes en el 2000, a cerca de 30% en los últimos cuatro años. Pero en pesos constantes, durante este período, las transferencias del SGP han ido aumentando de manera regular. El debate sobre la descentralización ha girado alrededor de estas dos tendencias. Para el gobierno, la descentralización no se ha marchitado porque las transferencias del SGP suben en pesos constantes. Pero para los críticos, la descentralización sí ha perdido dinámica porque la participación del SGP en los ingresos corrientes ha disminuido.

Estas dos aproximaciones tienen el defecto común de considerar a los municipios como entes pasivos. El grado de descentralización se analiza teniendo como referencia las transferencias del Gobierno Nacional, pero no examina el uso que están haciendo los municipios de las potencialidades fiscales que se desprenden de la Ley 388. Las ciudades grandes e intermedias tienen que reducir su dependencia del SGP, y buscar más recursos propios. Es inaceptable, por ejemplo, que frente a dinámicas urbanas tan significativas como las que se observan en Cartagena, la ciudad sea incapaz de aumentar de manera importante los recursos propios, y permita que las rentas generadas se queden exclusivamente en manos de los particulares. Además de los cobros tradicionales como valorización, predial y de industria y comercio (ICA), las ciudades pueden incrementar los recursos provenientes de otras fuentes como plusvalías, derechos de edificabilidad, primas de localización, etc. Los impuestos y contribuciones que se desprenden de la gestión del suelo y del urbanismo se pueden estructurar de manera progresiva, obligando a que los pagos guarden relación con la renta obtenida.

En lugar de continuar quejándose porque las transferencias no los satisfacen, los gobernantes locales (alcaldes y concejos) tienen que aumentar los recursos propios. La Ley 388 les ofrece los instrumentos para hacerlo. Obviamente, estas decisiones tienen costos políticos, pero si los ingresos propios no crecen, estas ciudades no se modernizarán, ni podrán ofrecer bienes y servicios esenciales.