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Analistas 03/07/2021

Reconocer la crisis política

Gustavo Moreno Montalvo
Consultor independiente

La pérdida de calificación de grado inversión es mala noticia: subirá el costo de la deuda para Colombia y los emisores locales. La ciudadanía no confía en las instituciones; ello exige cambios para evitar colapso. El sistema político, o suma de elementos para el ejercicio del poder público, se plasma en instituciones, o conjuntos de procesos para el logro de objetivos con sujeción a restricciones éticas y legales. Los indicadores más importantes no califican bien al Estado. El coeficiente de Gini del ingreso, buena aproximación a la medición de la desigualdad, es casi idéntico antes de impuestos y después de impuestos y subsidios, y uno de los más altos del mundo después de impuestos.

El ingreso per cápita de Bogotá es tres veces el de Nariño y cuatro veces el de Chocó. El desempleo está en dos dígitos desde hace años y la informalidad es casi la mitad de la población económicamente activa. El desempeño en las pruebas PISA, con participación de más de 70 países, es pésimo, con riesgo serio a futuro. La tasa de homicidios, del orden de 25 por 100.000 habitantes, es muy alta. La mitad de las exportaciones es petróleo sin ser país petrolero. El Estado es ausente en la periferia. Todo esto es evidencia de la disfuncionalidad del sistema político, cuyos procesos básicos, improvisados en la Asamblea de 1991, contradicen el propósito de la Carta: establecer el Estado Social de Derecho, con base en igualdad, solidaridad, oportunidad para trabajo y respeto por los derechos fundamentales allí enunciados.

La primera institución es la Nación; de ella se desprenden los poderes públicos. Definir las reglas es tarea del legislador, que en Colombia tiene dos cámaras, sin diferencia clara en funciones; la cámara alta tiene circunscripción nacional, y la baja tiene circunscripciones departamentales en proporción a la población. La iniciativa está en manos de la administración, en teoría independiente del legislador en la teoría de Montesquieu, acogida por EE.UU. en el congreso de Filadelfia en 1787 cuando George Washington no aceptó trono y prefirió ser el primer presidente, y copiada por toda Latinoamérica. En contraste, casi todos los países desarrollados, cuyas democracias representativas se formalizaron en forma gradual entre la segunda mitad del siglo 19 y la primera del siglo 20, asignan al legislador responsabilidad ulterior por la administración; incluso el partido en el poder puede remover al jefe del gobierno sin elecciones. En nuestro caso los partidos no tienen papel claro; quienes aspiran a elección para el legislador movilizan los recursos para financiar su campaña, lo cual resta independencia frente a fuentes privadas y a la administración si la estrategia es sujetar votos favorables para las iniciativas a contratos con patrocinadores o cómplices, y a puestos para sus clientes.

La democracia necesita independencia entre quien hace las reglas y quien evalúa si la conducta de los asociados es consistente con ellas. Esta tarea corresponde a la rama judicial, aunque las divergencias en derecho comercial se tramitan en su mayoría a través de tribunales de arbitramento. Llama la atención la falta de independencia en la formación de la Corte Constitucional con ternas presentadas por el gobierno nacional, la Corte Suprema y el Consejo de Estado, y escogencia por el Senado, ente político. No es clara la subordinación jurisprudencial de las demás altas cortes a la Constitucional. Preocupan el bajo nivel tecnológico de la rama judicial, la debilidad en capacitación permanente para sus colaboradores y la noción de que la independencia se funda en autonomía administrativa, cuando es evidente la conveniencia de aprovechar el apoyo del gobierno para avanzar en calidad y velocidad con herramientas de inteligencia artificial.

La gestión tampoco tiene procesos racionales: no hay articulación eficaz entre gobierno central y regiones, donde se dan ventajas comparativas relativas para competir en la economía mundial. Es importante asignar recursos en forma eficiente, con planificación anual de largo plazo dinámica y flexible. Preocupa el número de subordinados directos del presidente: 18 ministros, seis directores de departamentos administrativos, la vicepresidente y la jefe de gabinete suman 26 personas. Hay además 14 consejerías presidenciales, con tareas que deberían ser parte del trabajo de los ministerios. En contraste, las empresas suelen no tener más de 10 personas en equipos primarios. La estructura del gobierno central hace difícil la convergencia de sus miembros, la ejecución de tareas que competen a varios y la coordinación con los territorios. Las comisiones del legislador no guardan correspondencia con la estructura del gobierno, ni es claro el deslinde entre los gobiernos municipales y el gobierno central en el ejercicio del poder de policía, cuyo propósito es asegurar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad de los asociados; caben interpretaciones que otorgan autonomía plena a los alcaldes. La redistribución directa de los ingresos corrientes de la Nación a los municipios certificados y la correspondencia entre ciudades de cierto tamaño y departamentos limitan la importancia de estos.

La Constitución es muy extensa y oscura; es hora de ordenar los procesos, suprimir lo improcedente y hacerla efectiva. Se puede abordar la tarea mediante seis pasos: 1. Hacer definiciones clave. 2. Revisar artículo por artículo para volver ley especial u ordinaria, o acto administrativo lo pertinente y suprimir lo que sobre. 3. Ajustar procesos básicos según las definiciones clave. 4. Reescribir para que el texto resultante quede al alcance de toda la ciudadanía. 5. Divulgar a todo el país la propuesta, recibir observaciones y ajustarlo. 6. Promover un referendo, con campaña pedagógica y a toda la ciudadanía, de manera que el Congreso se vea obligado a aceptar presentar la propuesta.

Las definiciones clave serían las clásicas. ¿Convienen régimen presidencial, o régimen en el que el legislador asuma la responsabilidad última por la administración, cabeza de gobierno unipersonal, con presidente o primer ministro, o una cabeza pluripersonal, con junta escogida por el legislador con elementos para asegurar estabilidad, sistema federal, con leyes regionales con y justicia correlativa, o sistema unitario, como el actual (excepto en comunidades indoamericanas), autonomía regional o esquema centralista, como el actual, umbral más alto para el establecimiento de partidos y elecciones solo con partidos o el modelo existente, en el cual basta 3% de los votos o inscripción con firmas partidos, mantener los departamentos actuales o regresar al concepto de departamentos anterior a 1910, más amplio que el actual?

En todo caso, si lo aconsejable es abandonar el régimen presidencial, se debe definir si es mejor el legislador bicameral o unicameral y revisar todo el sistema de control y hacerlo eficaz.

La propuesta tendría impacto pedagógico en la población y facilitaría trascender polarizaciones improductivas. Permitiría que el Estado, con 30% del PIB, sea eficaz, aporte al logro de crecimiento a tasas altas, necesarias para reducir la desigualdad de forma sostenida, mejore la calidad de la educación pública, enfrente el narcotráfico con eficacia y haga efectivo el monopolio del poder coercitivo. Aplicarla redundaría en calificación de grado inversión. La culpa no es del covid.