Memoria histórica institucional (3.0)

Aprovechando el hecho de que recientemente la propia Administración Santos ha tenido la buena idea de realizar una serie de reportajes periodísticos evaluando su accionar durante 2010-2018, Anif también se ha puesto en la tarea de hacer una Memoria Histórica (3.0).

Esta Memoria viene a complementar una serie de análisis que habíamos emprendido en 2015 sobre temas centrales y polémicos de la economía nacional.

En aquella ocasión evaluamos el debate sobre: i) Enfermedad Holandesa; ii) desindustrialización; y iii) proceso de desinflación hacia la meta de largo plazo (en el rango 2%-4% anual), ver Informe Semanal No. 1283 de septiembre de 2015. Posteriormente evaluamos también los temas de: i) desplome del PIB de Colombia en dólares; ii) la necesidad de una Reforma Tributaria Estructural; y iii) la conveniencia de un “marchitamiento” del Régimen de Prima Media, honrando todos los compromisos ya adquiridos por Colpensiones, pero cerrando esa opción para los nuevos cotizantes (ver Informe Semanal No. 1284 de septiembre de 2015).

Más recientemente, nos habíamos focalizado en evaluar los resultados de políticas sectoriales (para complementar esa visión macrofinanciera). En particular, concluíamos que la Administración Santos I-II (2010-2018) había realizado y obtenido buenos resultados en las áreas de: i) el proceso de negociación de paz con las Farc y su desmovilización; ii) mejoras en la institucionalidad de la infraestructura, mediante la consolidación de la ANI y de la FDN; iii) éxitos en la lucha contra la pobreza absoluta, logrando reducirla del 37% al 27% de la población total; y iv) avances significativos en el posible ingreso de Colombia (antes de finalizar el año 2018) al “club de buenas prácticas” de la OECD.

Pero también habíamos señalado que se tenían regulares ejecutorias en los frentes de: i) avances en la formalización laboral, pues todavía se tienen niveles de pagos a seguridad social de solo un 43% de la PEA o si se mide por “grado de fidelidad” de las cotizaciones tan solo se alcanza un 27% de la PEA en promedio; ii) mejor ordenamiento del sector salud, pero sin superar su recurrente “crisis financiera”; iii) progresos en la cobertura educativa, pero manteniendo cerca de un 43%-66% de “analfabetismo práctico” en los estudiantes colombianos que toman las pruebas PISA en lenguaje y en matemáticas; y iv) una frágil sostenibilidad fiscal, lo cual llevó a la calificadora S&P, en diciembre de 2017, a recortarle uno de los dos escalones que tenía Colombia por encima del Grado de Inversión.

Más aún, la nueva Administración 2018-2022 tendrá que aplicarse prontamente y de forma focalizada en realizar una nueva reforma tributaria si es que quiere mantener el Grado de Inversión de Colombia más allá de agosto de 2019.

Por último, Anif concluía que los factores que han salido mal en las ejecutorias de Santos I-II han tenido que ver con: i) la persistencia en la desigualdad social, con uno de los peores Ginis de la región (bajando solo marginalmente de 0.56 a 0.51), pues solo tardíamente se adoptó una tributación más progresiva (Ley 1819 de 2016) y la depuración del Sisbén ha sido lenta durante 2016-2018; ii) una grave ausencia en correctivos pensionales, los cuales vienen requiriendo apoyos financieros con dineros públicos del 5.4% del PIB (incluyendo las cotizaciones de Colpensiones), lo cual también fue reiterado por la Comisión de Gasto Público en enero de 2018; y iii) una peligrosa expansión de la economía subterránea, donde la combinación del 4x1.000 y la propagación del narcotráfico amenazan la esencia del mismo proceso de paz.

Cabe recordar que dicho proceso de paz debe buscar restablecer el “imperio de la Ley” (no simplemente acabar con las Farc), pues sus sustitutos pueden estar haciendo más daño que la anquilosada guerrilla. La Administración Santos I-II considera, en cambio, que prácticamente todas sus ejecutorias han sido exitosas y que su autoevaluación es, de hecho, “más objetiva” que la hecha por Anif (juzguen ustedes la autoevaluación gubernamental
en http://anif.co/sites/default/files/archivosgenerales/dnp-cf180.pdf).

Estos balances sobre ejecuciones históricas sectoriales nos motivan ahora a analizar tres temas adicionales, a saber: i) la estrategia adoptada durante el proceso de paz con las Farc (aclarando de entrada que siempre estuvimos a favor del mismo y que por ello votamos por Santos I y II en las elecciones presidenciales correspondientes); ii) el legado de las Vigencias Futuras, donde recientemente el MHCP presentó interesantes y favorables cifras para Santos I-II (balance que compartimos y que resulta ser una buena noticia para el país, en tanto ellas se dedicaron en un 80% a la infraestructura y su exigencia presupuestal será “tan solo” del 0.6% del PIB por añodurante 2018-2022); y iii) el despegue de la construcción del metro de Bogotá, el cual estará costando cerca de unos US$4.500 millones (equivalentes a unos $13 billones, prácticamente el triple de lo pensado, una vez se tiene en cuenta un peso más devaluado frente al dólar). Veamos estos temas con algún detalle.

Estrategia sobre el proceso de paz

Decíamos que el cierre de 2017 estuvo cifrado por malas noticias en el frente económico (creciendo solo un 1.8%) y por un candente debate relacionado con el blindaje del proceso de paz que se esperaba otorgaría la Corte Constitucional, de una parte, y la preocupante expansión del narcotráfico en Colombia, de otra parte.

Dicho lo anterior, está claro que en la era del posconflicto (2018-2022) Colombia enfrentará un desafiante repunte del desempleo (hacia un 9.4%) y se requerirá que pronto la economía supere su pobre potencial de crecimiento de solo el 3% anual.

Claramente, estas no son buenas noticias económicas para cimentar la paz en Colombia y lo preocupante es que a nivel institucional el descuaderne luce mayúsculo. Por ejemplo, la Administración Santos se la había jugado inicialmente (2014-2015) por un referendo que, a través de preguntas concretas, buscaba elevar los mecanismos de negociación y de instrumentación de la paz a nivel de mandatos constitucionales.

Fracasada esa estrategia por razones bien conocidas, el gobierno viró hacia el mecanismo de un plebiscito, pero este resultó de muy dudosa ortografía constitucional y, para colmo de males, no obtuvo las esperadas mayorías, perdiéndolas por margen inferior al 1% (ver Comentario Económico del Día 29 de noviembre de 2016).

Ahora la Administración Santos reconoce su grave error de estrategia a este respecto.

Los asesores jurídicos del gobierno lo metieron en la fantasía de un hipotético “Acuerdo Internacional” que sobrepondría lo negociado en La Habana a la Constitución. Sin embargo, la Corte Constitucional (por unanimidad) acaba de concluir que ese mecanismo era inexequible y procedió entonces “salomónicamente” a ratificar que las leyes que soportan el proceso de paz deberán cumplirse (como todas las leyes), mientras estén vigentes. Así, el blindaje constitucional del proceso de paz será grueso o delgadito en función de cómo lo quiera instrumentar la Administración del período 2018-2022.

Lo sorprendente es que la Corte no hubiera encontrado viciado el mecanismo de repetidas reformas constitucionales por la vía rápida (fast-track), pues uno supondría que se hubiera requerido una Constituyente para haber alterado (ni más ni menos) la forma en que se modifica la Constitución. Bueno, en realidad, esto en Colombia no sorprende, pues la Corte de 2006 ya había concluido que un articulito que dejara en ejercicio al mismo gobernante
por otros cuatro años (de forma inmediata) en nada alteraba los principios pétreos de una Constitución que se había escrito para períodos de cuatro años.

Pero, ¿acaso dónde quedaba el principio de equilibrio de las Juntas Independientes (del Banco de la República o de la CREG-CRA) y de las postulaciones a las Altas Cortes respecto del Ejecutivo reelegido? Todo eso salió mal, al punto de que la propia Administración Santos reelegida decidió acabar con semejante esperpento jurídico a partir de 2018 en adelante; hasta que alguien llegue con otra idea de fast-track a intentar atornillarse en Palacio, tal como ha ocurrido en Brasil, Argentina, Ecuador, Bolivia, Nicaragua y el horrible experimento socialista de Venezuela.

Pero, después de todos estos ires y venires jurídicos, lo que muchos ciudadanos queremos es que el proceso de paz avance y que (si existe voluntad de desmovilización y de finalización de actos delictivos) se instituya una JEP que funcione sin impunidad y cumpliendo con los mandatos de la Corte Penal Internacional (esos sí vigentes y tangibles).

Vigencias Futuras

La nueva Administración 2018-2022 estará enfrentando retos fiscales elevados debido no solo a la existencia de un déficit estructural del orden del 3%-3.5% del PIB, sino también por el cúmulo de Vigencias Futuras (VF) relacionadas con la necesaria infraestructura, especialmente de tipo vial. Afortunadamente, el MHCP nos ha dado buenas noticias en este frente, pues: i) nos habla de que el monto histórico (en Valor Presente Neto-VPN) de dichas obligaciones futuras es equiparable al de administraciones anteriores; y ii) se han logrado distribuir en el tiempo esas presiones presupuestales, de tal manera que la próxima Administración estaría acotando a cerca del 0.6% del PIB por año las obligaciones relacionadas con dicha infraestructura.

En efecto, el MHCP menciona que las VF hoy aprobadas bordean cerca de $92 billones (pesos constantes de 2018, equivalentes al 9.5% del PIB en VPN del horizonte 2019-2048). Un 90% de ellas corresponde al sector transporte y un 64% ha sido destinado a APPs. En esta última cifra están incluidas las obligaciones del 70% del financiamiento del metro de Bogotá (con cargo a la Nación por unos $15 billones, equivalente al 1.6% del PIB).

Nuestros cálculos indican que dichas cifras son consistentes con valores del 13.2% del PIB en VPN de potenciales VF (= cupos + aprobadas) durante el horizonte 2019-2048. Nótese cómo ello se descompone en aquellas VF destinadas a las APPs de las 4G (10.2% del PIB de cupo potencial = 3.8% aprobadas + 6.4% disponible) y las tradicionales (3% del PIB entre VF ordinarias + excepcionales).

Gracias a que el esquema de VF de las 4G había adoptado un tope de gastos del 0.4% del PIB por año (según lo establecido en el Conpes 3882 de junio de 2015), se calcula que la Administración 2018-2022 no estaría comprometiendo más del 0.6% del PIB por año (en el total presupuestal).

El gráfico 2 ilustra cómo durante Santos I-II (2010-2018) se generaron obligaciones que, en VPN, representan gastos en VF por cerca de un 2.4% del PIB (calculados sobre el ingreso de 2018). Sorprende que dicho valor sea algo menos de la mitad de las obligaciones fiscales de VF que le había dejado la Administración Pastrana 1998-2002 (6% del PIB de 2002) a la Administración Uribe, como bien lo destacaba el ministro Cárdenas. La “herencia” de Santos I-II del 2.4% del PIB también resulta inferior a la dejada por Uribe I-II a Santos I-II (5.5% del PIB de 2010).

Al sumar la totalidad de VF emitidas por Santos I-II, las obligaciones del orden del 9.5% del PIB son iguales a aquellas emitidas durante Pastrana 1998-2002 (aunque estas últimas se emitieron en la mitad del tiempo). Si bien dichos compromisos de VF superan las emitidas durante Uribe I-II (en períodos equivalentes de ocho años), es evidente su mayor focalización en inversión en infraestructura, habiendo aumentado dicha inversión del 1% a casi el 3% del PIB durante la última década (aunque aún insuficiente frente al 4%-5% del PIB que nos han dicho las multilaterales se requiere para que Colombia deje atrás su rezago histórico en infraestructura), ver Comentario Económico del Día 22 de marzo de 2018.

Metro de Bogotá

Tras casi sesenta años de estudios y serios tropiezos, diversas multilaterales anunciaron su endoso a los estudios de prefactibilidad del metro de Bogotá adelantados durante el período 2008-2011, a un costo de US$9.5 millones (a precios de 2009). Sin embargo, los tiempos de la ingeniería básica están tomando más tiempo del pensado (2013-2018). Todo parece indicar que la Primera Línea del Metro de Bogotá (PLMB) estaría arrancando operaciones por allá en 2025, tras setenta años de estar discutiendo tal idea.

Esta ingeniería básica debe establecer tres delicados aspectos técnicos, a saber: i) diseño de túneles y estaciones; ii) cruces con redes de servicios públicos; y iii) detalle del llamado “material rodante” y establecimiento de costos de mantenimiento y operación. De esta manera se estará completando la fase de “Estudio y Diseño Conceptual”, que unificó y calibró las matrices de oferta y demanda de transporte de la ciudad (ver Informe Semanal
No. 1014 de marzo de 2010).

Cabe recordar que el Conpes No. 3677 de julio de 2010 había recomendado al Distrito unificar la planeación del transporte público multimodal, incluyendo allí a Transmilenio, el SITP, el Tren de Cercanías y, por supuesto, el repudiado metro por parte del Alcalde de turno (Petro).

Por cuenta de su liviandad, se perdieron casi dos años de trabajo, distraídos en su vaga idea de “trenes livianos”, en vez de concentrar los esfuerzos en el metro pesado, lo cual solo ahora está ocurriendo. También se tuvo una ardua polémica durante 2015-2018 entre si este debía ser principalmente elevado y no subterráneo, dada la magnitud de los costos de este último. Así, se ha reducido su costo estimado de unos US$6.500 millones hacia unos US$4.500 millones, pero sacrificando también su extensión de unos 27km a 24km en la PLMB.

Baste señalar aquí que la velocidad del Transmilenio (Norte-Caracas-Décima) ya ha colapsado a 24km/h respecto de los 60km/h que se tuvieron en 2001. De allí la importancia de que la PLMB entre a complementar ese mismo corredor, donde se tiene la gran concentración de pasajeros.

De esta manera, la PLMB óptima debe arrancar en el Portal de las Américas (atendiendo la gran demanda de Ciudad Kennedy, Bosa y Soacha), donde se tienen no menos de 700.000 pasajeros/día. De allí debe enrutarse hacia el Centro de Bogotá y en paralelo-subterráneo seguir por las carreras 13 y 11 hacia la calle 127. Desde ese punto se debería aprovechar la extensión férrea natural hasta la calle 170. Aun así, se estima que dicha extensión tan solo liberaría un 20% de la actual carga del Transmilenio en el corredor Autonorte-Caracas y hasta un 11% en el tramo restante (127-Américas).

El costo total de la PLMB sería entonces de $13 billones, donde la Nación estará comprometiendo $9 billones (el 70%) bajo la forma de Vigencias Futuras (aunque dichas apropiaciones llegarían a unos $15 billones al incluir los costos de financiamiento y remuneración del concesionario), mientras que el Distrito estará aportando cerca de $4 billones (el restante 30%). Como ya lo mencionamos arriba, la buena noticia es que el impacto presupuestal parece estar bien diluido en el tiempo, luego la nueva Administración 2018-2022 enfrentará presiones presupuestales no superiores al 0.6% del PIB por año en el total de Vigencias Futuras.

Pero aun así, la carga conjunta de estas presiones presupuestales de Vigencias Futuras con las de seguridad social (pensiones y salud) resultarán bastante demandantes, llevando muy probablemente a la nueva Administración a tener que reformular la actual Regla Fiscal (ver Informe Semanal No. 1364 de mayo de 2017).