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Focalización de subsidios: estratos, sisbén y familias en acción

Durante la última década, Colombia ha mostrado satisfactorios avances en la lucha contra la pobreza, llegando a niveles de pobreza absoluta del 28% de la población en 2016 (13,3 millones de colombianos) frente al 45% observado en 2005 (18,7 millones de colombianos).

No obstante, el ciclo macroeconómico bajista que estará experimentando Colombia a lo largo del quinquenio 2015-2020 (por cuenta del colapso minero-energético) estará poniendo en riesgo la sostenibilidad de estos progresos sociales. En esto incidirán dos factores fundamentales: i) la desaceleración del crecimiento hacia niveles del 2,5% (vs. el 3% potencial) y su efecto sobre el mercado laboral (con incrementos en la tasa de desempleo del 9,2% al 9,5%); y ii) los recurrentes recortes presupuestales, por ejemplo con contracciones del 3% real en el total del Presupuesto de 2018, llevando la inversión productiva del 1,8% del PIB histórico a cerca del 1% del PIB y los programas sociales de Familias en Acción a solo un 0,1% del PIB (vs. 0,5% del PIB del promedio regional).

Todo ello evidencia la importancia de lograr una mejor focalización de los subsidios sociales en Colombia, tanto para evitar caer en esquemas recurrentes “asistencialistas”, como para optimizar los escasos recursos presupuestales existentes. En Colombia, se supone que el instrumento de focalización social (par excellence) viene dado por el Sisbén (Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales). Como es bien sabido, el problema es que el Sisbén ha sido politizado, donde “el agente” (autoridades territoriales) ha tenido objetivos políticos diferentes a los de “el principal” (el Gobierno Nacional a través del DNP), el cual debería estar liderando la aplicación óptima de estos recursos.

Las cifras lo dicen casi todo: los inscritos en el Sisbén llegan a 36,7 millones (75% de la población), pero, en realidad, aquellos en pobreza absoluta tan solo son 13,3 millones (28% de la población) y aquellos en “indigencia” (con recursos solo para alimentarse) son 4 millones (8,5% de la población). Esto sugiere que la distorsión “política” que padece el Sisbén es al menos de 47% si se mide contra pobreza absoluta y de una abismal 66% si se computa contra la indigencia.

Ahora bien, es válido argumentar que el Sisbén no tiene por qué limitarse y llegar a coincidir con la línea de pobreza medida por ingresos, como se nos ha dicho. Pero sí es importante, entonces, realizar una detallada taxonomía del uso del Sisbén, especialmente cuando se tiene conciencia de la distorsión política (antes señalada).

El DNP lleva cerca de dos años detectando estas anomalías. Si bien sus esfuerzos apuntan en la dirección correcta, la magnitud y velocidad de los ajustes aún dejan mucho que desear. En buena medida porque no se han hecho esperar las “quejas políticas” de parlamentarios y autoridades territoriales, quienes llevan cerca de 25 años usufructuando el Sisbén para sus componendas políticas-territoriales.

En esta nota trataremos de evaluar la calidad del Sisbén como instrumento de focalización de los subsidios sociales mediante su comparación con otras medidas de población vulnerable, tales como: i) la estratificación socioeconómica; ii) el Índice de Pobreza Monetaria; y iii) el Índice de Pobreza Multidimensional. Como veremos, la población apta para recibir la mayoría de los subsidios públicos de acuerdo con el puntaje del Sisbén llega a 63,5% del total de los colombianos. Dicha cifra supera notoriamente las medidas alternativas de estratificación socioeconómica (donde la población de los estratos 1-2 llega al 49% de los colombianos); también supera con creces los criterios de pobreza monetaria (28%) o multidimensional (17,8%). Veamos esto con mayor detalle.

Estratificación socioeconómica

La estratificación utiliza como criterio las características de la vivienda y su entorno urbano-rural como proxy de las condiciones socioeconómicas. La principal utilidad de dicha clasificación es servir como referencia para el cobro de servicios públicos domiciliarios (SPD), asignándoles subsidios a los estratos 1-3 y cobrando sobrecostos a los estratos 5-6 (el estrato 4 no recibe ningún subsidio y tampoco paga sobrecosto).

El gráfico muestra la división por estratos en Colombia. Allí se observa que en el estrato 1 habita el 21% de los colombianos (10,4 millones, recibiendo un subsidio del 50% en el pago de los SPD). Las viviendas de estrato 2 resultan ser las más representativas en el país, al concentrar el 28% de la población (13,6 millones, recibiendo un subsidio del 40%), mientras que en el estrato 3 vive un 23% (11 millones, subsidio de 15%). Por su parte, en el estrato 4 habita 12% de los colombianos (5,8 millones). En los estratos altos, dicha participación disminuye al 9% (4,4 millones de colombianos) en el estrato 5 y a niveles de 7% (3,6 millones) en el estrato 6. Nótese cómo la población que recibe subsidios en sus SPD (estratos 1-3) asciende a 35 millones, nivel incluso inferior a 36,7 millones de afiliados al Sisbén.

En 2013-2014 surgió un debate sobre la posibilidad de eliminar los estratos socioeconómicos en algunas ciudades del país (como Bogotá y Medellín). Los principales argumentos eran que dicha clasificación generaba segmentación en las ciudades y no era realmente un buen sistema de focalización de los subsidios. Lo que se proponía era reemplazarlo por un sistema que focalizara los subsidios en las personas y no en las viviendas. Sin embargo, dicha propuesta no ha tenido acogida y tuvo serios obstáculos jurídicos.

Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbén)

El Sisbén es un sistema de clasificación de la población de acuerdo con sus características socioeconómicas, asignándole 0 al más vulnerable y 100 al menos. De esta manera, se busca focalizar los programas sociales según el puntaje en el Sisbén.

El gráfico ilustra una aproximación de la distribución de la población beneficiaria de los programas sociales en Colombia de acuerdo con sus puntajes en el Sisbén. Allí se observa que 63,5% de la población del país se encuentra en el que hemos denominado “nivel 1” de vulnerabilidad alta (con puntaje entre 0 y 54.86), el 1.5% en el “nivel 2” de vulnerabilidad media (puntaje entre 54.86 y 57.21), mientras que el 2.8% calificaría en el “nivel 3” de vulnerabilidad baja (puntaje entre 57.21 y 61.91).

En principio, el DNP ha adoptado el criterio de que por encima del “nivel 3” los hogares no califican para ningún tipo de beneficio/subsidio. Sin embargo, es bueno recordar que, unos quince años atrás, se debatió sobre las bondades de haber adoptado mejor el “nivel 2” como criterio de corte de subsidios, especialmente en los servicios públicos.

Los potenciales beneficiarios de los diferentes programas sociales se dan según su puntaje en el Sisbén. Así, los criterios de acceso son: i) para Familias en Acción, puntaje máximo de 30.56 (2.7 millones de familias beneficiadas actualmente); ii) para Colombia Mayor, puntaje máximo de 43.63 (1.8 millones de ancianos beneficiados); iii) para el Régimen Subsidiado en salud, puntaje máximo de 54.86 (22.7 millones de afiliados), aunque no es el único criterio utilizado por el Ministerio de Salud, ver gráfico 3; iv) para atención a primera infancia, BEPs, Ser Pilo Paga e Icetex, puntaje máximo de 57.21; y v) para la exención del pago de la libreta militar, puntaje hasta de 61.91.

Pero no solo estos criterios de corte son debatibles, sino que se sabe que en algunos casos han sido manipulados para “colar gente” que no debería recibirlos (¿Remember el hijo del concejal de Bogotá que “posaba de pobre” en Ser Pilo Paga?). Aunque se ha publicitado mucho la “genialidad” del programa Ser Pilo Paga, la verdad es que los criterios de mayor progresividad recomendarían que esos subsidios tomen la forma de “becas-crédito” reembolsables a Icetex. Esto debido a que existe una alta probabilidad de que esos profesionales lleguen a devengar ingresos bastante superiores a la media y ello les permitiría incrementar los fondos prestables de Icetex, devolviéndole a la sociedad el apoyo que a ellos se les dio. Otro elemento vital de depuración del Sisbén es la aparente automaticidad que habilita este programa a servicios de salud gratis, los cuales van en contravía de la equidad y de la sostenibilidad fiscal del Régimen Subsidiado de salud, como lo ha venido argumentando Anif y donde vemos que el DNP comparte nuestras preocupaciones. Ojalá que la mesa de expertos que estudia actualmente el tema provea una solución tanto en el ámbito laboral (pro-formalización), como en el de sostenibilidad fiscal del régimen de salud.

Índice de Pobreza Monetaria

El Índice de Pobreza Monetaria corresponde a un criterio por ingresos. Así, una persona se considera en condiciones de pobreza absoluta si su ingreso es insuficiente para adquirir una canasta de bienes básicos por un valor de $241.673/mes en 2016 (denominada “línea de pobreza”). Por su parte, en condiciones de pobreza extrema se considera a la población con ingresos insuficientes para adquirir una canasta básica alimentaria que garantice las necesidades mínimas calóricas por un valor de $114.692/mes (“línea de indigencia”).

Según las cifras más recientes del Dane, la pobreza absoluta en el país ha venido descendiendo desde el 45% de la población (18.7 millones de colombianos) en 2005 hacia un 28% (13.3 millones) en 2016. El nivel de indigencia también se ha reducido del 13.8% (5.8 millones de colombianos) en 2005 hacia el 8.5% (4 millones) en 2016.

Cabe mencionar que estos indicadores de pobreza monetaria resultan más elevados en el sector rural, llegando la pobreza absoluta al 38.6% en 2016 (vs. 25% a nivel urbano) y al 18% la pobreza extrema (vs. 5.6% a nivel urbano). Cerrar dichas brechas resultará crucial para la consolidación de la paz y de allí la importancia de focalizar mejor los criterios al interior del Sisbén, tal como lo mencionaba acertadamente el director del DNP en entrevistas recientes.

Índice de Pobreza Multidimensional (IPM)

El Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) mide el nivel de pobreza de un hogar o individuo según una serie de características, a saber: i) el desempleo de larga duración; ii) la informalidad; iii) la falta de aseguramiento en salud; iv) la inasistencia escolar; y v) algunos indicadores de necesidades básicas insatisfechas, relacionados con la calidad de la vivienda, el acceso a SPD y el hacinamiento crítico.

Las mediciones más recientes del IPM indican que cerca de un 17.8% de los colombianos estaba en situación de pobreza (8.6 millones) en 2016 (ver gráfico 1). Dicha cifra también ha venido descendiendo notoriamente en los últimos años, a ritmos promedio de -2.1pp durante el período 2011-2016. A nivel desagregado, las principales mejoras se dieron en: i) la falta de aseguramiento en salud (-1.9pp durante 2011-2016), en línea con los niveles de cobertura casi universal del 98%; ii) el número de años promedio de educación (-1.5pp); y iii) el trabajo informal (-1.2pp), gracias a la reducción de las cargas no salariales de la Ley 1607 de 2012 y las ganancias en la relación Cotizantes PILA/PEA del 32% al 43% en 2010-2016.

Nótese cómo la medición del IPM del 17.8% resulta inferior a la medición de pobreza absoluta del 28%, pero superior a la de pobreza extrema del 8.5%.

Focalización del gasto social en Colombia (a manera de conclusión)

Hemos visto cómo los afiliados al Sisbén llegan al 75% del total de los colombianos (36.7 millones), dentro de los cuales un 63.5% es considerado en condición de alta vulnerabilidad (accediendo a programas sociales como Familias en Acción, Colombia Mayor, entre otros). Dicha cifra supera notoriamente las medidas alternativas de población vulnerable considerando criterios de estratificación socioeconómica (donde la población de los estratos 1-2 llega al 49%), pobreza monetaria (28%) o pobreza multidimensional (17.8%).

Lo anterior estaría confirmando la distorsión que alertaba Anif en las afiliaciones del Sisbén. Ello ya se ha venido corrigiendo por parte del DNP, encontrando que muchos beneficiarios de los diferentes programas sociales se han vuelto permanentes, mientras que su participación en el mercado laboral ya debería permitir “graduarlos de pobres”, precisamente para evitar “trampas de pobreza” e informalidad.

De no lograrse mejoras en la focalización, el gasto público del país con “tinte social” continuaría incrementándose hasta hacerse insostenible la posición fiscal del país; de hecho, hoy dicho “gasto social” alcanza la abultada cifra del 11.2% del PIB (vs. 8.6% del PIB en 2002). Además de ese incremento presupuestal, cercano al 3% del PIB en la última década, lo más preocupante es su alta regresividad (subsidios tipo Hood-Robin, premiando a los ricos en detrimento de los pobres), especialmente en gastos de pensiones y en la parafiscalidad a favor de las Cofamiliares. Todo esto explica por qué el Gini de Colombia empeora después de tener en cuenta el gasto social, en vez de mejorar hasta en 10pp como ocurre en muchos países europeos.

Todo ello resalta la urgencia de mejorar la focalización de los programas sociales en Colombia, especialmente en momentos de afugias fiscales del Gobierno Central. En ese sentido, haber detectado la problemática del Sisbén por parte del DNP es un primer paso, pero ahora debe acelerarse la cura de las anomalías encontradas por la vía de la depuración de datos y el diseño de un “estatuto orgánico de subsidios”. Adicionalmente, resultaría conveniente centralizar dichas afiliaciones en cabeza del Ejecutivo para blindar este esquema de las “camarillas políticas” territoriales.