Medidas tributarias en estados de emergencia

El artículo 215 de la Constitución Política establece que, cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbar de manera grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de emergencia por periodos de hasta treinta días en cada caso, sin que en conjunto excedan de noventa días en el año calendario

La misma norma prevé que los decretos expedidos en desarrollo de esa declaratoria deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con la crisis. Además, de manera transitoria, dichos decretos pueden establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Esta habilitación, por su alcance fiscal y por su impacto sobre los contribuyentes, exige un análisis cuidadoso: no toda emergencia ha servido para crear impuestos y, cuando ello ha ocurrido, el control constitucional ha sido determinante.

En Colombia, el Ejecutivo ha acudido en varias ocasiones a los estados de emergencia para afrontar calamidades, crisis económicas o sociales y catástrofes naturales. La experiencia reciente muestra que las respuestas tributarias han sido diversas.

En algunos casos no se crearon tributos nacionales relevantes, como ocurrió con la emergencia derivada de las captadoras ilegales de 2008, la segunda ola invernal de 2011, la emergencia de la frontera con Venezuela en 2015, la tragedia de Mocoa en 2017 o la declaratoria relacionada con La Guajira en 2023. En otros eventos se adoptaron exenciones, alivios o beneficios temporales, especialmente en IVA, renta y retención en la fuente.

También ha habido emergencias en las que se modificaron impuestos existentes. Durante la emergencia social en salud de 2009-2010, por ejemplo, se incrementaron o modificaron gravámenes asociados a cerveza, licores, cigarrillos y juegos de azar. En la segunda emergencia por Covid-19, de 2020, se expidieron beneficios y ajustes temporales en IVA e impuesto nacional al consumo. Y, en la emergencia económica nacional de diciembre de 2025, se adoptaron medidas relacionadas con el IVA a juegos en línea, IVA a licores, modificaciones al impuesto al patrimonio, una sobretasa al sector financiero y la reducción de exclusiones de IVA.

La conclusión principal es que no todas las emergencias económicas o sociales han producido nuevos impuestos. De la revisión realizada se identifican, principalmente, el impuesto extraordinario al patrimonio creado en 2010 con ocasión de la ola invernal; el impuesto solidario por el Covid-19 de 2020, luego declarado inexequible con efectos retroactivos; y, en 2026, el impuesto extraordinario al patrimonio para personas jurídicas y el impuesto nacional al consumo sobre juegos de suerte y azar por internet, adoptados en el marco de la emergencia climática.

A este balance debe añadirse una precisión importante. Las medidas del Decreto 175 de 2025, expedidas en el contexto del Catatumbo, se originaron en una declaratoria de conmoción interior, prevista en el artículo 213 de la Constitución, y no en una emergencia económica, social o ecológica del artículo 215. Allí se incluyeron, entre otras medidas, el IVA del 19 % a los juegos de suerte y azar operados por internet, el Impuesto Especial para el Catatumbo sobre hidrocarburos y carbón, y la reactivación temporal del impuesto de timbre. Por ello, aunque su contenido sea tributario, su fundamento constitucional es distinto.

El control de la Corte Constitucional ha sido un elemento central en esta materia. Para el periodo analizado, hubo declaratorias o medidas exequibles, exequibles con condicionamientos e inexequibles. Ello confirma que la facultad del Ejecutivo no es automática ni ilimitada. La creación o modificación de tributos mediante decretos de emergencia exige demostrar la existencia real de la crisis, acreditar la conexidad de las medidas con los hechos que la originan, cumplir los requisitos formales y materiales de la declaratoria y respetar los principios del sistema tributario.

La experiencia colombiana demuestra que, aun en escenarios de urgencia, las medidas tributarias deben estar justificadas, ser proporcionales, tener una destinación compatible con la crisis y superar un escrutinio constitucional estricto.