La relevancia del gasto tributario en una nueva reforma tributaria

Estando ad portas de iniciar la discusión de una nueva reforma, es necesario revisar el costo que genera para el Estado las exenciones, deducciones, descuentos, tarifas reducidas, etc. Ese universo, conocido como gasto tributario, es necesario entenderlo como uno de los puntos críticos en el debate.

De acuerdo con la Ocde, los gastos tributarios son disposiciones del sistema tributario que modifican la obligación fiscal de determinados grupos de personas o empresas. Los beneficios tributarios son un subconjunto de esos instrumentos y suelen buscar incentivos de política pública, como promover inversión, ahorro, empleo o sectores específicos. El problema surge cuando esos incentivos pierden justificación, se acumulan sin evaluación y terminan aumentando la complejidad del sistema.

La propia Ocde ha advertido que Colombia perdió el equilibrio en el uso de estos mecanismos: el país utiliza demasiados gastos tributarios y sus costos parecen superar ampliamente sus beneficios. El resultado es menor recaudo, mayores desigualdades horizontales y verticales, pérdida de eficiencia y complejidad innecesaria.

En el informe de la comisión de expertos tributarios del 2021 se plasman recomendaciones en relación con el manejo de beneficios fiscales en el impuesto sobre la renta para las personas jurídicas, personas naturales, IVA e ICA, así como mejorar el reporte anual de los gastos tributarios con el fin de fortalecer el insumo para el diseño de política tributaria (es necesario determinar qué tanto se ha implementado de esas recomendaciones).

Las cifras confirman la relevancia del debate. El Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2026 señala que, para el año gravable 2024, el costo fiscal de los gastos tributarios en renta e IVA ascendió a 8,9% del PIB. Cerca de 65% de ese costo se concentra en el IVA, equivalente a 5,8% del PIB, principalmente por bienes y servicios excluidos. En el impuesto sobre la renta, considerando personas naturales y jurídicas, el costo fiscal estimado alcanzó 3,2% del PIB. En personas jurídicas, pasó de 1,3% a 1,5% del PIB entre 2023 y 2024.

El proyecto de reforma tributaria recientemente presentado por el gobierno nacional al Congreso planteó volver a un uso equilibrado de los beneficios tributarios. Su exposición de motivos señala la necesidad de reducir el gasto tributario en IVA y en renta de personas naturales, así como eliminar parcial o totalmente beneficios otorgados a sectores o regiones específicos, incluidos hoteles, parques temáticos, parques de ecoturismo, muelles náuticos, megainversiones, energías renovables y construcción de vivienda de interés social. Sin embargo, uno de los primeros anuncios del ministro de Hacienda designado será solicitar el archivo del proyecto.

Ese escenario muestra el dilema de fondo. De un lado, reducir tarifas generales o incluir nuevos beneficios fiscales puede ser deseable para mejorar competitividad, inversión y formalización, pero exige compensar el efecto fiscal. De otro lado, eliminar beneficios tributarios puede fortalecer el recaudo y simplificar el sistema, pero también puede aumentar la carga efectiva para personas naturales, afectar industrias que dependen de incentivos legítimos o comprometer la viabilidad de proyectos socialmente relevantes, como la vivienda de interés social.

Es decir, una reforma estructural debe reducir complejidades y distorsiones, pero también preservar la seguridad jurídica y la confianza inversionista. El gasto tributario debe ocupar un lugar central en esa discusión: no para eliminarlo de manera indiscriminada, sino para convertirlo en una herramienta excepcional, medible y coherente con las necesidades fiscales y económicas del país, o con el fin de verificar si el estímulo a determinados sectores económicos o industrias debe generarse no por beneficios fiscales sino mediante el apoyo directo vía subsidios, bonos o certificados, como ocurre en la industria cinematográfica.