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La falta de certeza jurídica no sólo se refleja en la ausencia de normas que regulen una situación concreta sino también en la continua modificación al marco legal. Esto último es precisamente lo que ocurre con el sistema especial de retención en la fuente que se estableció para los trabajadores independientes. En menos de un año y medio son tres las modificaciones que ha sufrido este sistema y lo más preocupante es que anticipamos que ésta no será la última.
La historia se inicia en diciembre de 2010 con la expedición de la ley 1429 en la cual se estableció que las personas independientes que tuviesen un solo contrato de prestación de servicios cuyo valor no fuese superior a $7.540.000 se les aplicaría la misma retención en la fuente prevista para los asalariados, en lugar de las tarifas ordinarias que pueden llegar hasta 11% por concepto de servicios u honorarios. Aunque la redacción de la norma no era la más afortunada, su lectura permitía concluir que este valor era anual, con lo cual el beneficiario de este sistema tenía que mantener en promedio ingresos de máximo $628.000 al mes.
Era evidente que con esta norma se pretendía poner fin a una de las tantas inequidades de nuestro actual sistema tributario, estableciendo la misma carga de retención para personas con el mismo nivel de ingresos pero que se diferencian por la modalidad bajo la cual trabajan. Y aunque la disposición en parte alguna establecía que la aplicación del nuevo sistema estaría supeditada a la expedición de un decreto reglamentario, la interpretación oficial señaló que hasta que no se emitiera el reglamento la norma no podía ser aplicada.
La posición oficial resultaba conveniente debido a la falta de claridad de la norma, pero no ajustada frente al principio general sobre aplicación de la ley. La discusión no duró mucho porque mientras que todos esperábamos la expedición del anunciado reglamento, el Congreso de la República modificó la norma que había expedido apenas seis meses atrás. En efecto, mediante el artículo 173 de la ley 1450 de junio de 2011 se derogó tácitamente la norma contenida en la ley 1429 al señalar que el monto de $7.540.000 debía ser considerado en forma mensual y que el mismo podía estar representado en uno o varios contratos. Esta norma fue reglamentada a finales de septiembre mediante la expedición del decreto 3590.
En consecuencia, aunque después de la expedición del decreto se generaron algunas dudas menores, parecería justo afirmar que ya para octubre de 2011 había claridad sobre los términos y requisitos para aplicar el sistema especial de retención previsto para los trabajadores independientes. Sin embargo, cuando ya las empresas consideraban el tema superado y habían implementado los sistemas y controles requeridos para aplicar esta modalidad de retención en la fuente, el Congreso volvió a expedir una nueva ley en la cual se derogó expresamente el artículo 173.
La culpable de esta nueva modificación es la ley 1527 expedida hace menos de un mes con el fin de establecer el marco general para la libranza o descuento directo. Su artículo 13 se encargó de limitar el sistema especial de retención para aquellos trabajadores independientes que pertenezcan al régimen simplificado o que no siendo responsables del impuesto a las ventas cumplan con las condiciones para pertenecer a dicho régimen, reduciendo así el universo de trabajadores que pueden acceder a una retención menor. Adicionalmente, sustituyó la aplicación de la tabla de retención para asalariados por cuatro tarifas del 2, 4, 6 y 8 por ciento que se aplican a partir de pagos que superen $2.605.000 y según el rango de ingresos en el cual se ubique el trabajador independiente. Estableció una base gravable especial equivalente al 80% del pago y mantuvo para el 2012 el tope máximo de $7.815.000 al mes para acceder al sistema especial de retención.
Es curioso que en momentos en los cuales el Gobierno viene hablando de la inequidad que se presenta con personas que tienen bajos ingresos y que por efecto de la retención en la fuente terminan tributando a niveles superiores que personas que tienen mayores ingresos, el Congreso apruebe una disposición que va precisamente en contra de corregir dichas inequidades. Es por eso que anticipamos que esta no será la última modificación al sistema especial de retención para los trabajadores independientes, más si se tienen en cuenta las dudas que ya existen en torno al mismo.
¿Se transgredió el principio de unidad de materia con la inclusión del artículo 13 dentro del marco legal de la libranza?, ¿Está vigente el decreto 3590 que reglamentaba al derogado artículo 173? ¿Será necesaria la expedición de otro decreto reglamentario para establecer los requisitos que deberán observarse para la aplicación del nuevo artículo 13?
A pesar de las múltiples modificaciones, la falta de estabilidad y las dudas que generan las nuevas disposiciones que se expiden en aras de establecer una retención más justa para los trabajadores independientes, sentimos que merece resaltarse la intención del Gobierno por buscar la equidad en un sistema tributario que lleva muchos años en mora de ser modificado.
