Rajados en descentralización

Una gran paradoja de la historia reciente de Colombia es que dos reformas trascendentales de principios de los noventa-la apertura económica y la Constitución del ‘91-produjeron un efecto diametralmente contrario al esperado en una dimensión clave del desarrollo: la descentralización. En teoría, la apertura económica, al reducir distorsiones y eliminar tramitología y obstáculos al libre comercio y la inversión, debía llevar mayor desarrollo a las regiones, en particular a las costeras, y reducir la importancia para los agentes de estar cerca del poder político central donde se manejan licencias y permisos en una economía cerrada.

La nueva Constitución, por su parte, reconociendo que Colombia es un país diverso y de regiones estipuló en su primer artículo que el nuestro “es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales…”. Además, otorgó sanción constitucional a la participación de departamentos y municipios en los ingresos corrientes de la nación y estableció la elección popular de gobernadores y alcaldes, entre otras medidas netamente descentralizadoras.

No obstante, hoy Colombia es, en varias dimensiones críticas, un país mucho más centralizado de lo que era a finales de los ochenta. Un ejemplo claro de ello es el crecimiento desmedido de Bogotá. Mientras en 1985 (año del último censo antes de las mencionadas reformas) la población de Bogotá representaba el 110% de la población combinada de Medellín, Cali y Barranquilla; en 2010 esa proporción era del 128%. La población del país, la cual sigue a las oportunidades económicas, se ha concentrado antes que dispersarse.

Otro indicador muy diciente es el crecimiento del estado central. Mientras entre 1991 y 2011 el PIB nacional creció a una tasa real anual promedio del 3,5%, los ingresos corrientes del gobierno central lo hicieron al 5,3%. En las últimas dos décadas el estado aumentó significativamente su peso dentro de la economía nacional, privilegiando una vez más a Bogotá. Es cierto que en esto tuvo que ver, entre otras cosas, la creación de nuevas entidades del estado (ej. Fiscalía) por la Constitución del ´91.

La misma Carta, que contemplaba un estado más grande, creó el Sistema General de Participaciones, buscando que los ingresos tributarios se repartieran en forma más equilibrada entre gobierno central y regiones. Al fin y al cabo son estas las que pagan los impuestos. Pero en la época de la crisis fiscal de fines de los noventa el gobierno decidió hacer el apretón contra estas participaciones, es decir, contra el dinero para la salud y educación de los entes territoriales. Algunos años después, cuando vino la recuperación económica y un auge sin precedentes de los recaudos, esta reforma centralizante y nada social no se reversó.

Es patético comprobar que mientras que entre 2002 y 2011 el PIB creció a una tasa promedio real anual del 5,7% y los ingresos del gobierno central lo hicieron a un sorprendente 7,8% real anual, las participaciones de municipios y departamentos en aquellos ingresos crecieron solo al 3,2%. En dicho período, las participaciones pasaron de representar el 4,9% del PIB y el 38,2% de los ingresos corrientes de la nación al 4% y el 26%, respectivamente. El resultado es un estado y un país cada vez más macrocéfalo en un mundo donde las que compiten, innovan y se desarrollan son cada día más las regiones.

La reforma al régimen de regalías, aunque no necesariamente descentralizadora, ha sido un paso importante dado por este gobierno para construir un país más cohesionado, igualitario y justo. Sin embargo, en momentos en que la administración Santos retoma la iniciativa de una reforma tributaria estructural sería muy importante que se revisara el tema de las participaciones y los ingresos de las regiones. Si el gobierno sigue pensando que solo desde Bogotá se pueden invertir bien los recursos de los contribuyentes, el país nunca va a madurar ni a crecer en forma equitativa y balanceada.