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Visión retrospectiva y la agenda pendiente (3.0)

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Sergio Clavijo - anif@anif.com

*Con la colaboración de Nelson Vera, Ekaterina Cuéllar y Juan Sebastián Joya

Anif ha venido haciendo un ejercicio sobre visión retrospectiva del período 2005-2019 y la agenda que de allí se deriva para el período 2019-2020, siendo esta nota la última de esta serie. Ya hemos analizado los temas de: i) Enfermedad Holandesa; ii) desindustrialización; y iii) proceso de desinflación hacia la meta de largo plazo, ver Informe Semanal No. 1485 de noviembre de 2019. Posteriormente evaluamos también los temas de: i) desplome del PIB de Colombia en dólares; ii) la necesidad de una Reforma Tributaria Estructural; y iii) la requerida Reforma Pensional Estructural (ver Informe Semanal No. 1487 de noviembre de 2019).

Ahora analizaremos tres temas adicionales, a saber: i) la estrategia adoptada durante y con posterioridad al proceso de paz con las Farc (proceso que Anif siempre apoyó); ii) el legado de las Vigencias Futuras (siendo una buena noticia que el 80% de ellas se hubiera destinado al crucial tema de infraestructura y representando exigencias del 0,6% del PIB por año durante 2018-2022); y iii) el despegue de la construcción del metro de Bogotá, el cual estará costando cerca de US$4.500 millones (equivalentes a unos $14-15 billones, prácticamente el doble de lo pensado inicialmente, una vez se tiene en cuenta un peso más devaluado frente al dólar). Veamos estos temas con algún detalle.

Decíamos que el proceso de negociación de la paz del período 2016-2018 estuvo cifrado por un candente debate relacionado con su blindaje a través del fallido plebiscito y del endoso esperado por la Corte Constitucional. También ha resultado azaroso para el país la expansión del narcotráfico que de allí se derivó. Está claro también que en la era del posconflicto (20182022) Colombia está enfrentando un desafiante repunte del desempleo (pasando del 8,5% promedio en 2015 hacia cerca del 10,5%-11% en 2019) y su contención requerirá que pronto la economía supere su pobre potencial de crecimiento de solo el 3% anual.

Claramente, estas no son buenas noticias económicas para cimentar la paz en Colombia y lo preocupante es que, a nivel institucional, continuamos con un “descuaderne” entre las tres ramas del poder y sin el adecuado liderazgo de los partidos. Sorprendente es que la Corte no hubiera encontrado viciado el mecanismo de repetidas reformas constitucionales por la vía rápida (fast-track), pues uno supondría que se hubiera requerido una Constituyente para haber alterado (ni más ni menos) la forma en que se modifica la Constitución. Pero la Corte de 2006 ya había concluido que “un articulito” que dejara en ejercicio al mismo gobernante por otros cuatro años (de forma inmediata) en nada alteraba los principios pétreos de una Constitución que se había escrito para períodos de cuatro años. Eso salió mal, al punto de que la propia Administración Santos reelegida decidió acabar con semejante esperpento jurídico a partir de 2018 en adelante. Ojalá que futuros gobernantes no repliquen la iniciativa del fast-track para intentar atornillarse en Palacio, tal como ha ocurrido en Brasil, Argentina, Ecuador, Bolivia, Nicaragua y el horrible experimento socialista de Venezuela.

Vigencias Futuras
La Administración Duque (2018-2022) está enfrentando retos fiscales elevados debido no solo a la existencia de un déficit estructural del orden del 3% del PIB, sino también por el cúmulo de Vigencias Futuras (VF) relacionadas con la necesaria infraestructura, especialmente de tipo vial.
Afortunadamente, el MHCP nos ha dado buenas noticias en este frente, pues: i) nos habla de que el monto histórico (en Valor Presente Neto-VPN) de dichas obligaciones futuras es equiparable al de administraciones anteriores; y ii) se han logrado distribuir en el tiempo esas presiones presupuestales, de tal manera que la próxima Administración estaría acotando a cerca del 0,6% del PIB por año las obligaciones relacionadas con dicha infraestructura.

En efecto, el MHCP menciona que las VF hoy aprobadas bordean cerca de $92 billones (pesos constantes de 2018, equivalentes al 9,5% del PIB en VPN del horizonte 2019-2048). Un 90% de ellas corresponde al sector transporte y un 64% ha sido destinado a APPs. En esta última cifra están incluidas las obligaciones del 70% del financiamiento del metro de Bogotá (con cargo a la Nación por unos $20 billones, al incluir temas de financiamiento).

Nuestros cálculos indican que dichas cifras son consistentes con valores del 13,2% del PIB en VPN de potenciales VF (= cupos + aprobadas) durante el horizonte 2019-2048. Nótese cómo ello se descompone en aquellas VF destinadas a las APPs de las 4G (10,2% del PIB de cupo potencial = 3,8% aprobadas + 6,4% disponible) y las tradicionales (3% del PIB entre VF ordinarias + excepcionales).

Gracias a que el esquema de VF de las 4G había adoptado un tope de gastos del 0,4% del PIB por año (según lo establecido en el Conpes 3882 de junio de 2015), se calcula que la Administración 2018-2022 no estaría comprometiendo más del 0,6% del PIB por año (en el total presupuestal). Durante Santos I-II (2010-2018) se generaron obligaciones que, en VPN, representan gastos en VF por cerca de un 2,4% del PIB (calculados sobre el ingreso de 2018). Sorprende que dicho valor sea algo menos de la mitad de las obligaciones fiscales de VF que le había dejado la Administración Pastrana 1998-2002 (6% del PIB de 2002) a la Administración Uribe, como bien lo destacaba el exministro Cárdenas. La “herencia” de Santos I-II del 2,4% del PIB también resulta inferior a la dejada por Uribe I-II a Santos I-II (5,5% del PIB de 2010).

Al sumar la totalidad de VF emitidas por Santos I-II, las obligaciones del orden del 9,5% del PIB son iguales a aquellas emitidas durante Pastrana 19982002 (aunque estas últimas se emitieron en la mitad del tiempo). Si bien dichos compromisos de VF superan las emitidas durante Uribe I-II (en períodos equivalentes de ocho años), es evidente su mayor focalización en inversión en infraestructura, habiendo aumentado dicha inversión del 1% a casi el 3% del PIB durante la última década (aunque aún insuficiente frente al 4%-5% del PIB que nos han dicho las multilaterales se requiere para que Colombia deje atrás su rezago histórico en infraestructura).

Metro de Bogotá
Tras casi sesenta años de estudios y serios tropiezos, diversas multilaterales anunciaron su endoso a los estudios de prefactibilidad del metro de Bogotá adelantados durante el período 2008-2011, a un costo de US$9,5 millones (a precios de 2009). Sin embargo, al estudiar la ingeniería básica, de cara a la adjudicación de la obra antes de finalizar el año 2019, se requirieron importantes alteraciones tanto en la extensión de la Primera Línea del Metro de Bogotá (PLMB), como de su construcción subterránea vs. elevada (siendo esta última la modalidad elegida al ser menos costosa). Habiéndose adjudicado este año, se estima que podría entrar en operación hacia 2025, tras setenta años de estar discutiendo tal idea.

Cabe recordar que el Conpes No. 3677 de julio de 2010 había recomendado al Distrito unificar la planeación del transporte público multimodal, incluyendo allí a Transmilenio, el SITP, el Tren de Cercanías y, por supuesto, el repudiado metro por parte del Alcalde de turno (Petro). Por cuenta de su ligereza, se perdieron casi dos años de trabajo, distraídos en su vaga idea de “trenes livianos”, en vez de concentrar los esfuerzos en el metro, lo cual solo ahora está ocurriendo. También se tuvo una ardua polémica durante 2015-2019 entre si este debía ser principalmente elevado y no subterráneo, dada la magnitud de los costos de este último. Así, se ha reducido su costo estimado de unos US$6.500 millones hacia unos US$4.500 millones, pero sacrificando también su extensión de unos 27km a 24km en la PLMB.

Baste señalar aquí que la velocidad del Transmilenio (Norte-Caracas-Décima) ya ha colapsado a 24km/h respecto de los 60km/h que se tuvieron en 2001. De allí la importancia de que la PLMB entre a complementar ese mismo corredor, donde se tiene la gran concentración de pasajeros.

El costo total de la PLMB sería entonces de $14-15 billones, donde la Nación estará comprometiendo $10-11 billones (el 70%) bajo la forma de Vigencias Futuras (aunque dichas apropiaciones llegarían a unos $20 billones al incluir los costos de financiamiento y remuneración del concesionario), mientras que el Distrito estará aportando cerca de $4-5 billones (el restante 30%). La buena noticia, según lo arriba discutido, es que el impacto presupuestal parece estar bien diluido en el tiempo, luego la nueva Administración 2018-2022 enfrentará presiones presupuestales no superiores al 0,6% del PIB por año en el total de Vigencias Futuras. Pero, aun así, la carga conjunta de estas presiones presupuestales de Vigencias Futuras y las de seguridad social (pensiones y salud) resultan bastante demandantes, llevando a las últimas administraciones a flexibilizar en exceso la actual Regla Fiscal.

La evaluación de este último tema por parte de las calificadoras de riesgo durante el primer semestre de 2020 resultará crucial para ver el curso que tomará la actual calificación de Colombia (siendo de simple grado de inversión en el caso de S&P y de dos escalones encima por parte de las otras dos calificadoras).

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