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Analistas 15/03/2021

Perspectivas fiscales de Colombia: Mfmp-2021

Sergio Clavijo
Prof. de la Universidad de los Andes

El MHCP reveló, a inicios de marzo, el esperado Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2021 (MFMP-2021). Como era de esperarse, la pandemia-covid ha develado menor crecimiento del PIB-real, mayor desempleo-pobreza, menor recaudo y un explosivo crecimiento de la deuda pública. Si bien el grueso de estas trayectorias de deterioro son comunes a nivel global, es bien sabido que América Latina está llevando la peor parte.

Para añadir “sal en las heridas”, la región atraviesa por graves momentos de fragilidad institucional que amenazan la democracia y la vuelven cada vez menos funcional. De esta manera se está generando un círculo vicioso en el cual diversos sondeos reportan que menos de un tercio de la población cree en los sistemas democráticos. En medio del desespero, la clase media está dando a entender que sería mejor tener regímenes autoritarios (de derecha o de izquierda) para evitar caos, saqueos e inseguridad ciudadana, donde poco se confía en la justicia.

Es en medio de esta compleja situación regional que la Administración Duque tendrá que intentar aprobar la reforma tributaria, mejorar focalización del gasto social y, ojalá, recortar gasto público para dar señales de mejor ordenamiento estatal. Se ha estimado que se requieren ingresos tributarios adicionales por al menos 1,5% del PIB por año para evitar que la relación deuda/PIB del gobierno central desborde el umbral crítico de 70% (ver gráfico). A continuación, entramos a detallar facetas de estos desafíos del MFMP-2021.

Crecimiento del PIB-real
El gobierno habla de un rebote de +11% en 2021, pero en realidad ese es el efecto estadístico de caída de -6,8% en 2020 (frente a su pronóstico de -5,5%) y de un posible crecimiento de +5% en 2021. Lo factual es que ello nos dejará en 2021 a niveles del 97% del PIB del 2019 y solo en 2022 estaríamos llegando al 101% del PIB del 2019.

Esa trayectoria resulta que va en línea con el promedio del PIB-real de América Latina, evitando Colombia la catástrofe, por ejemplo, del Perú. Pero nos costará volver a nuestro crecimiento potencial de 4,5% anual. Seguramente, durante 2022-2025, estaremos creciendo a ritmos de 3% anual que traíamos durante 2015-2019. El problema es que la elasticidad empleo-crecimiento ha sido baja. Esto implica que se requieren ajustes estructurales en lo laboral para poder reducir el desempleo a un digito respecto del actual 16%.

Recaudo Tributario
Un elemento que pasó desapercibido en dicho MFMP-2021 ha sido el desplome del recaudo tributario del gobierno central en -13% nominal, causando una reducción en la presión tributaria de 14% al preocupante 13% del PIB. Además, se pronostica que ella tan solo se elevará a 13,5% del PIB en 2021 por cuenta de excesivas gabelas empresariales. Y aun con reforma tributaria, esta presión regresaría al 14,5% del PIB durante 2022-2024. Así, la “Ley de Desfinanciamiento” que dio exageradas dadivas a las empresas, aprobada en 2018, le estará pasando factura histórica a Colombia.
Cabe recordar que, en la crisis 1999-2002, las transferencias territoriales se habían desplomado al estar atadas al recaudo. Las regiones enfrentaron insuficiencia de recursos para pagar maestros y operar la salud. Actualmente esas transferencias están indexadas al IPC + 2% real, luego el problema es para el gobierno que se ha quedado sin tributos y tiene que continuar escalando su endeudamiento.

He aquí otra gran razón por la cual es indispensable realizar una ambiciosa reforma tributaria que amplié la base del IVA (devolviéndolo a estratos bajos), elevar el imporrenta de clases medias-altas, extender el imporiqueza desde $1.000 millones y revertir los exagerados alivios otorgados a las firmas. Deben limitarse los cruces de pagos de IVA-ICA y regresar al 33% de imporrenta corporativa.

Dinámica de la Deuda
El nivel de endeudamiento llegó a 65% del PIB al cierre del 2020 y la deuda externa total a 56% del PIB, ambas cifras en records históricos (ver gráfico adjunto). Esto ha agravado el problema de “dominancia-fiscal” y ello limita la efectividad de la política monetaria contra cíclica (ver Lubin, “Will copycat...” FT, 2021).

En el caso particular de Colombia se tiene un doble problema: i) se tuvo un salto de 15 pps del PIB en endeudamiento público bruto en un año; y ii) se ha escalado la porción de deuda externa pública de 30% a 40%. Además, se estarán repitiendo déficits fiscales cercanos a 8% del PIB tanto en 2020 como en 2021, dando nula señal de moderación fiscal.

Así, se está exacerbando el empinamiento de la curva TES (ahora en +350 pbs) y la devaluación, la cual promedió 13% en 2020 y cabe esperar 5% en 2021. Sorprende que el MFMP-2021 proyecte una ilusoria apreciación de 7% durante 2021. Si bien el déficit externo fue solo de 3,5% del PIB en 2020 y se tienen mejores perspectivas petroleras, cabe esperar un déficit externo nuevamente cercano a 4% del PIB este año.

En cualquier caso, queda claro la urgencia de generar un superávit fiscal primario cercano a 2% del PIB por año para evitar que pronto se desborde ese umbral de 70% en la relación Deuda/PIB. Durante 2020-2021 dicho balance primario fue negativo en casi -5% del PIB, luego es obvia la urgencia de trabajar en ambos frentes del mayor recaudo y del menor gasto operativo Estatal.