Orinoquía, posconflicto e infraestructura rural

Con la colaboración de Juan Sebastián Joya

A raíz de las tareas de empalme entre la saliente Administración Santos y la entrante Administración Duque (2018-2022) se están reviviendo temas que,
aunque importantes, se habían dejado en el olvido. En particular, cabe destacar las recientes menciones que se han hecho sobre la agenda relacionada con el desarrollo de la Orinoquía colombiana.

Como es bien sabido, esta es una pieza vital para ayudar a consolidar el proceso de paz a través de convertir a la Orinoquía en un importante demandante de mano de obra rural. Pero recordemos que esto supone lograr un gran vuelco en la dotación de mejor infraestructura vial y fluvial en esa extensa zona de la Orinoquía, además de una verdadera consolidación de la seguridad jurídica sobre tenencia y uso de las tierras agropecuarias.

Anif ha venido mencionando que la consolidación del posconflicto conlleva múltiples desafíos para el sector rural, tales como: i) lograr la absorción de buena parte de la mano de obra desmovilizada; ii) profundizar la inclusión financiera de la población rural; y iii) dotar de infraestructura productiva al campo, tanto en vías secundarias-terciarias como en distritos de riego y centros de acopio (ver Comentario Económico del Día 30 de agosto de 2017).
Lograr avances en todos estos frentes será la única forma de llegar a apuntalar lo conseguido en los Acuerdos de Paz de 2016-2017. Un vehículo clave para trabajar en esta dirección radica en explotar el potencial que ofrecen los proyectos agro-industriales de la zona de la Orinoquía, tal como lo ha venido señalando Anif ya por más de quince años (ver Informe Semanal No. 1029 de junio de 2010).

En efecto, durante el período 2010-2017, el agro tan solo ha logrado expandirse a tasas promedio del 3% anual, cifra que se ubica por debajo del 3.9% anual de la economía colombiana en su conjunto. Ello se Agosto 27 de 2018 No. 1426 Con la colaboración de Juan Sebastián Joya explica por: i) la crisis de rentabilidad del sector (altos costos de producción y bajos precios pagados al productor); ii) las condiciones climáticas extremas en algunas zonas rurales de Colombia, lo cual ha generado restricciones temporales a la oferta; y iii) el llamado Costo Colombia, particularmente afectado por la carencia de infraestructura rural (sobre todo en vías secundarias-terciarias, distritos de riego-drenaje y centros de acopio).

A ello hay que sumarle los recurrentes recortes presupuestales al sector agropecuario. Por ejemplo, el presupuesto de 2018 asignó al sector tan solo $2.3 billones, lo cual representa una contracción del -21% frente a los $2.9 billones de 2017 (ver gráfico 1). Si bien se ha venido hablando de “capitalizar la nueva institucionalidad rural” (agencias de tierras, desarrollo rural y renovación de territorio), los recortes al sector son de cerca del -50% frente al pico presupuestado en 2014 ($4.3 billones).

El aprovechamiento agro-industrial de la Orinoquía resultaría vital para absorber la mano de obra desmovilizada (ver Informe Semanal No. 1262 de abril de 2015).

Si bien se han superado algunos problemas jurídicos en las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres), tener que recurrir al Conpes y a los consejos de ministros para aprobar cada proyecto no luce lo más expedito. Así, la tarea de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) estará supeditada al delicado “equilibrio político” que estará permeando
el posconflicto.

Otro desafío que tendrá la Orinoquía para convertirse en la anhelada “despensa” de Colombia será el perfeccionamiento de vías secundarias-terciarias, de tal manera que ello permita conectar esos futuros proyectos
con los centros urbanos y centros logísticos. Según la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), intervenir los cerca de 180.000km de la red vial secundaria-terciaria estaría costándole al Estado unos $19 billones (cifra
superior, por ejemplo, al costo de los proyectos de infraestructura de primera ola de las 4G, que asciende a $12 billones). La situación presupuestal en este frente es tan precaria, que tan solo se tiene previsto llegar a intervenir menos del 10% de dicha red vial a través de un presupuesto de $1.3 billones en el futuro cercano.

También están mermados los proyectos fluviales. Por ejemplo, el río Meta como arteria de la Orinoquía requiere no menos de $6 billones que no están en las cuentas presupuestales de ninguna entidad pública. Y en el frente ferroviario hemos ido de fracaso en fracaso, donde los concesionarios del Pacífico han abandonado proyectos vitales.

Si alguna lección debemos estar aprendiendo en América Latina es que hasta África está avanzando más rápidamente en dotación agrícola. En particular,
se han empezado a superar algunos lastres históricos, tales como los tradicionales esquemas de controles de precios, los subsidios a los fertilizantes y la elevada carga tributaria. Recientemente, se tiene un positivo
reporte de aprovechamiento del bajo costo de la mano Agosto 27 de 2018
de obra y del uso de variedades de cultivos adaptados a los suelos áridos africanos (ver The Economist, “A green evolution”, marzo 12 de 2016). Veamos el potencial de todo esto con mayor detalle.

Orinoquía colombiana y desarrollo alternativo Ojalá la Administración Duque logre llevar a feliz término esta idea de posicionar a la Orinoquía como uno de los nuevos ejes del desarrollo económico del país. El Consejo Directivo de Anif ha venido destacando, desde octubre de 2008, las diversas ventajas que exhibe la Orinoquía como puntal del desarrollo alternativo, a saber: i) su baja densidad poblacional (6 habitantes/km2 vs. 40 a nivel nacional); ii) su gran extensión de tierras (25 millones de hectáreas, equivalentes a un 22% del territorio nacional); y iii) el potencial que ofrecen sus suelos para el cultivo
de materias primas como maíz, soya, caucho, palma, etc., sin afectar el equilibrio ecológico existente. En repetidas ocasiones, el Dr. Luis Carlos Sarmiento Angulo ha tenido la oportunidad de exponer las bondades de
este enfoque empresarial volcado hacia proyectos de agro-industria a gran escala.

Durante 2008-2012, varios empresarios comprometieron recursos e ingenio para acelerar el desarrollo de la Orinoquía. Se hablaba entonces de los “llaneros de la Orinoquía”, donde “Kimosabi” y sus equipos de ingenieros, agrónomos y veterinarios, tanto criollos como cariocas, hicieron avances importantes. Sin embargo, pronto se encontraron con obstáculos legales
y la carencia de infraestructura para llegar a un buen punto de explotar las llamadas “economías de escala y alcance”.

Tanto los estudios de Anif como los de la CAF habían señalado ese tipo de obstáculos a la hora de intentar un desarrollo acelerado de la Orinoquía: i) la precaria infraestructura vial y fluvial en la región; ii) los elevados costos de mantener las hoy buenas condiciones de seguridad; iii) la alta acidez de sus suelos; iv) la baja cobertura del servicio de electricidad en la región; y
v) la precaria investigación agronómica de la zona (ver Informe Semanal No. 1029 de junio de 2010).

Solucionar este tipo de problemas requería: i) promover la investigación y políticas de desarrollo como las implementadas en la región del Cerrado Brasilero; ii) flexibilizar la aplicación de las llamadas Unidades Agrícolas Familiares (UAFs), pero cuyos avances todavía muestran serían limitantes; y iii) encontrar recursos frescos para impulsar la infraestructura rural, lo cual se
ha mostrado particularmente difícil tras las debilidades fiscales del período 2015-2018.

Importancia de la Orinoquía

Como señalamos anteriormente, la Orinoquía es una región de 25 millones de hectáreas (un 22% del territorio nacional), con una baja densidad poblacional
(6 habitantes/km2 vs. 40 a nivel nacional) y un PIB per cápita anual por encima del total nacional ($24 millones vs. $12 millones). Dicha región cuenta con unos 4 millones de hectáreas disponibles para la producción agrícola (con potencial de incrementar en un 80% el área vigente nacional), donde ya se han visto exitosos programas en cultivos de soya, maíz, sorgo, palma y caucho. Sin embargo, ellos requieren una costosa adecuación de los suelos.

La paradoja es que, actualmente, las actividades agropecuarias tan solo generan un 13% del Producto regional frente al 44% obtenido de la minería (ver gráfico 2). De hecho, se observa una ganadería extensiva en esa zona (0.5 cabezas/hectárea vs. 0.7 a nivel nacional), representando un poco más de dos terceras partes de su área agropecuaria, pero mostrando baja absorción
de mano de obra.

El desarrollo histórico de la Orinoquía tuvo que ver principalmente con la extracción de recursos minero-energéticos, generándose allí cerca de un 40%
de las regalías. Su mala aplicación se ha convertido, como en el resto del país, en una “maldición social”.

De allí la importancia de continuar impulsando las reformas que habrán de permitir una mejor aplicación de dichas regalías minero-energéticas, ojalá con énfasis en la dotación interregional de infraestructura.

Infortunadamente, las reformas constitucionales de 2011-2012 y las de 2017 (con sus respectivas leyes) no lograron tal cometido (ver Comentario Económico del Día 1 de junio de 2017).

En este orden de ideas, la Administración Santos (2010-2014) había mencionado el desarrollo de la Orinoquía y, a nivel del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-2014, contemplaba inversión para la carretera entre Puerto Gaitán y Puerto Carreño (800km), obra que solo ha alcanzado la etapa de estudios.

De igual manera, el tema de navegabilidad por el río Meta no tuvo desarrollos significativos. El Ministerio de Agricultura, Corpoica (hoy Agrosavia) y el CIAT lograron avances en los frentes de: i) mejoras genéticas de los pastos y las semillas, y ii) recuperación y adaptación de los suelos al cambio climático,
gracias a varios acuerdos con Embrapa-Brasil.

Como ya comentamos, el tema de explotación ordenada de los terrenos baldíos tuvo bastantes tropiezos y su esquema de solución caso-a-caso en consejos de ministros para ampliar las Unidades Agrícolas Familiares (UAFs) no luce como una opción que vaya realmente a permitir grandes desarrollos empresariales, como se aspiraba. Es mucho el trabajo pendiente que enfrentará la Administración Duque para lograr un verdadero desarrollo de la Orinoquía durante 2018-2022.

Orinoquia y posconflicto

Para Anif, la renovación del parque cafetero, de cara al posconflicto, debería ser apoyada por el Estado al incluir las zonas marginales afectadas por los efectos de dicha guerra. Putumayo, el Piedemonte Llanero, Casanare y las zonas de Cauca y Nariño son áreas con bondades probadas para el desarrollo de cultivos de café y cacao, entre otros productos. Dadas las buenas perspectivas de la demanda mundial de café en el largo plazo, parece existir espacio para acomodar producciones de hasta 6 millones de sacos/año
sin llegar a afectar estructuralmente el precio por debajo de los niveles actuales (el cual viene sustentando buenos ingresos para los caficultores colombianos).

De hecho, estudios comparativos llevados a cabo por Anif sobre cultivos alternativos a los estupefacientes ilegales indican que apoyos presupuestales
del orden del 0.14% del PIB durante cinco años lograrían el doble beneficio de la sustitución de cultivos ilícitos y la anhelada absorción de mano de obra
desmovilizada, ver http://anif.co/sites/default/files/investigaciones/anif-fasecolda-peace0517.pdf.

Todo ello evidencia la necesidad de priorizar el sector agropecuario de Colombia, más a la hora de pensar en el posconflicto. En particular, debe trabajarse en: i) acelerar la provisión de infraestructura regional (vías
secundarias y terciarias), habilitando recursos territoriales; y ii) consolidar una política de inversiones estratégicas de largo plazo, mejorando los derechos sobre la tierra, reforzando el sistema de innovación en el sector
y fortaleciendo el marco institucional agrícola.