lunes, 6 de julio de 2020

Más columnas de este autor Sergio Clavijo - sclavijo@uniandes.edu.co

El gobierno reveló su Marco Fiscal de Mediano Plazo-2020 (MFMP), sobre el cual se había generado alta expectativa por cuenta del efecto de la pandemia. Y también por el reciente anuncio de la suspensión de la Regla Fiscal, a la cual se le han dado “vacaciones” durante el resto de 2020-2021.

Dicho MFMP nos sorprendió negativamente debido a: i) una presentación de cierres fiscales 2018-2019 que riñen con los presentados por el propio FMI en su reciente Art. IV de abril; ii) un exagerado optimismo sobre las posibilidades de que Colombia pueda reducir rápidamente su abultada relación Deuda Bruta del gobierno Central/PIB, la cual pasaría “mágicamente” del 66% a finales de 2021 hacia 58% en 2022 y, eventualmente, a 50% en 2026 (al cierre de la siguiente Administración); y iii) su falta de precisión sobre los elementos que debería tener una nueva reforma tributaria de 2021 y que como mínimo elevaría el recaudo en 2% del PIB.

Con relación al primer punto sobre cierres fiscales de 2018-2019, ya habíamos mencionado que tanto el gobierno como el FMI estaban recurriendo a la “creatividad contable” al concluir que se había cumplido la Regla Fiscal en 2019. La verdad es que el déficit fiscal de 2019 fue de 4,8% del PIB y no de 3,1% del PIB reportado en el MFMP, tal como lo atestigua el propio documento del FMI (antes citado).

Pero, curiosamente, el FMI decidió contabilizar el gasto adicional de 2% del PIB de “vigencias pasadas” en el año 2018, en vez de hacerlo en el año 2019 cuando ocurrieron efectivamente dichos pagos. Ya habíamos señalado nosotros que esto equivalía a realizar “arqueología-fiscal” a lo Indiana-Jones, lo cual le restaba credibilidad al Comité Asesor y al propio principio de existencia de una Regla Fiscal. Esto mismo habían señalado algunas calificadoras de riesgo, aun antes de la pandemia.

Ese mayor déficit fiscal ha dejado huella sobre el stock de la deuda pública y con la pandemia el déficit llegará a 8% del PIB en 2020 y a 5% en 2021. Debido a esta gran tensión fiscal, Colombia ahora enfrenta un 50% de probabilidad de perder su grado de inversión en los próximos 12-18 meses.

S&P y Fitch nos mantienen en perspectiva negativa y Moody’s acaba de desmentir que hubiera ratificado su calificación, pues está evaluando su próximo accionar. Esto plantea entonces un gran desafío para adoptar estrategias serias que eviten ese desborde de la relación Deuda Bruta/PIB.

En particular, las metas de la nueva Regla Fiscal de 2022 deberían concentrarse en fijar un “balance primario” (déficit antes del pago de intereses) que evite desbordar un tope, digamos, de 70%. Ese sí sería un anclaje fiscal creíble. En este sentido, tampoco resulta ser cierto, como se ufana el MFMP, que se hubiera generado dicho superávit primario en 2019 y de allí que hubiera continuado escalando la relación de deuda de forma recurrente, casi a razón de 2 puntos del PIB durante 2012-2019 (ver gráfico adjunto).

Más aun, el FMI utiliza correctamente el concepto de “superávit primario neto de fluctuaciones de precios de commodities” como la métrica que debería guiar la tendencia estructural de la relación Deuda Bruta/PIB. Así, para contener el crecimiento de la deuda se requiere entonces generar un superávit primario (neto) de al menos un 1% del PIB por año para evitar que la relación Deuda/PIB desborde ese tope de 70 %. Esa contención de deuda implica que el gobierno central también deberá repagar las deudas generadas con los territorios (vía FAE-Fonpet) y, eventualmente, con la FDN y las AFPs (si continuara insistiendo en esta pésima idea). Estas deudas temporales resultantes de la pandemia se acercan a 2% del PIB.

Y para lograr este objetivo es que debe instrumentarse el incremento del recaudo pasando estructuralmente de 14% hacia 16% del PIB durante 2022 en adelante. El grave problema es que dicho recaudo estará cayendo hacia 13% del PIB en 2020 y 2021. Esto, debido a la contracción del PIB-real a ritmos -6% en 2020 y su tenue recuperación a 3% en 2021. Es claro que también estará incidiendo negativamente el drenaje del recaudo resultante de los exagerados alivios tributarios otorgados a las empresas bajo la Ley 2010 de 2019.

Por esta razón es que el gobierno debe durante este segundo semestre elaborar su propuesta técnica y radicarla ante el Congreso en septiembre de 2020. Resulta que si el gobierno espera al primer semestre de 2021 para impulsar la reforma tributaria, pues las afectaciones de los impuestos de renta solo ocurrirán en el 2022. Y, además, en el segundo semestre de 2021 habrá elecciones territoriales y los parlamentarios seguramente no tendrán disposición política para intentar elevar el recaudo.

En la elaboración de la nueva reforma tributaria serán útiles los aportes de la Comisión de expertos internacionales que recién acaba de convocar el gobierno para estudiar el tema de exenciones tributarias. El grueso de ellas están vinculadas a un IVA que a la tasa general de 19% tan solo cubre 35% de los bienes facturados en Colombia. También resultará vital tasar el negativo impacto que tienen los llamados “contratos de estabilidad-jurídica” y el laxo otorgamiento de licencias de zonas francas que perforan el recaudo en tarifas arancelarias, IVA e imporrenta.