Analistas

Bases del PND (2018-2022) de la administración Duque

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Con colaboración de Nelson Vera y Carlos Camelo.

Durante finales de 2018 e inicios de 2019, el DNP se ha puesto en la tarea de diseñar y socializar las llamadas “bases” del Plan Nacional de Desarrollo (PND) del período 2018-2022, el cual estará impulsando la Administración Duque. Como es bien sabido, los PNDs suelen tener dos elementos centrales en su estructura: i) el de diagnósticos y objetivos; y ii) la parte propositiva-legal, la cual opera como una Ley Ómnibus aprobando cambios legislativos “empaquetados”.

Estos cambios legislativos deben estar íntimamente ligados a los propósitos de dicho PND o, de lo contrario, la Corte Constitucional procedería a eclararlos
inexequibles (tal como les ha ocurrido a varios gobiernos en el pasado), ver Informe Semanal No. 1017 de 2011 (evaluando el PND de la Administración Uribe-II) y el No. 1256 de marzo de 2015 (evaluando los de la
Administración Santos I-I.

Sobre instrumentos y objetivos
Uno de los elementos que nos ha llamado negativamente la atención tiene que ver con la falta de estrecha relación entre los objetivos y los instrumentos-legales planteados en el PND de 2018-2022. Por ejemplo, si el
leitmotiv de dicho PND se dice que es la búsqueda de mayor “equidad”, esta debería instrumentarse a través de políticas que tengan claro impacto redistributivo.

Esto no ocurre en dicho PND, pues allí no se elabora sobre la forma en que se adelantará, por ejemplo, una Reforma Pensional Estructural que corrija la regresividad del régimen público de Colpensiones, el cual continúa favoreciendo a los estratos más ricos. De hecho, las “bases” de dicho PND mencionan que el quintil más rico incrementa sus subsidios en cerca de 10
puntos porcentuales (pp) como resultado del régimen pensional, mientras que los estratos 1-2 deterioran su posición relativa en 8pp como resultado de esos subsidios regresivos.

Si el PND fuera consistente en la relación instrumentos-objetivos, este debería tener como prioridad el impulso de una Reforma Pensional Estructural que acabe con la regresividad pensional existente (ver Informe Semanal No. 1386 de octubre de 2017). Naturalmente, no se trata de incluir “a hurtadillas” en la Ley Ómnibus los artículos de la Reforma Pensional Estructural que se requiere para entrar a corregir semejantes inequidades, pero sí deben darse lineamientos claros que apunten en esa dirección a través de las llamadas reformas paramétricas.

Obviamente siempre quedará la vía fácil de decir que este PND se refiere es a la “igualdad de oportunidades” a través de mejorar la educación, la salud y los servicios públicos, etc. Y que por esta razón no se pretende medir ni  instrumentar aquí las mejoras a nivel del Gini-ingresos, a sabiendas, además, que históricamente la evidencia no muestra una alta correlación entre “la oportunidad” y los resultados. Si es así, entonces queda claro que la “equidad” es un simple deseo a nivel del PND, pero que ella no se instrumentará de forma concreta en Colombia durante 2019-2022.

Como bien sabemos, el enfoque de “igualdad de oportunidades” nació hace ya unos quince años y ha sido una de las banderas del Banco Mundial (ver comentario Económico del Día 3 de marzo de 2009). No obstante, Colombia aún exhibe rezagos en el Índice de Oportunidades con valores de 84 según las cifras más recientes de 2016 (vs. 91 del promedio regional), a pesar de las
ganancias de 10pp durante la última década. En particular, aún estamos lejos de pares regionales como Chile (94 en 2016 vs. 91 en 2005), México (90 vs. 82) y solo nos acercamos a la lectura de Perú (87 vs. 66), ver cuadro 1. A este ritmo será difícil entonces que Colombia muestre progresos de equidad tangibles. Se requieren esfuerzos más decididos para complementar el tema
de “oportunidades” con cambios legislativos que induzcan mayor equidad a nivel pensional y del mercado laboral (según lo ya explicado).

De forma similar, el PND enfatiza el tema de mayor formalización como vehículo de equidad y de mayor crecimiento, pero poco-nada dice sobre la aplicación del instrumento de reducción de cargas parafiscales (como el 4% de las Cofamiliares) para ayudar a reducir ese 50% de sobrecostos en la nómina que aún prevalece tras la bien orientada Ley 1607 de 2012, la
cual los redujo desde niveles del 63%. Nuevamente, la consistencia instrumentos-objetivos al interior del PND dictaría la conveniencia de entrar a impulsar una reforma laboral estructural desmontando ese sobrecosto y generando mayor flexibilidad laboral a través, por ejemplo, de permitir el pago del 75% de 1SML para aprendices jóvenes y por tiempo limitado (ver Informe Semanal No. 1425 de agosto de 2018).

Falta de enfoque en “economía fundamentada”
En general, nos parece que el enfoque de “economía ligera” adoptado en el PND, recurriendo al viejo expediente de las “ventanillas únicas”, supuestamente para ganar en competitividad, no cumple el objetivo de
“economía fundamentada” en precios relativos apropiadamente alineados (ver Comentario Económico del Día 16 de octubre de 2018). Para realmente ganar en competitividad se requiere atacar frontalmente la problemática de Costo Colombia en los temas de sobrecostos de transporte, laborales, y energéticos.

Tampoco luce fundamentado y profundo el cambio que allí se le atribuye a la economía naranja o a la “innovación”. En este último caso, el verdadero problema consiste en la carencia de recursos, los cuales no se solucionarán con convertir a Colciencias en un Ministerio (según la aprobación del Proyecto de Ley 258 de 2018, pendiente de sanción presidencial). En este frente se están repitiendo los errores de la Administración Santos al pensar que la “locomotora” de la ciencia-tecnología-educación se “prendería” con el solo
deseo de llegar a ser “los más educados de América Latina”. Prevalece la falta de focalización en aplicar los pocos recursos existentes (incluyendo los de las regalías) a los problemas prioritarios de infraestructura con impacto nacional y de educación básica de calidad. La Administración Duque luce más proclive a los expedientes fáciles de crear más ministerios (incluyendo pronto el de la Mujer y el de Deportes), en medio de serias dificultades fiscales, que en centrarse en los problemas de fondo.

Si el moto de la Administración Duque ha sido “construir sobre lo ya dificado”, uno esperaría encontrar políticas que resalten la continuidad de aquellas que
iban por buen camino. Por ejemplo, el tema de infraestructura debe ser uno de los ejes centrales para combatir ese Costo Colombia. Aunque este tema de infraestructura se menciona, no vemos el énfasis que esto requiere y nos preocupan los baches fiscales, el haber llegado ya al tope de las vigencias futuras, amén de los problemas institucionales que todavía deben superarse en la ANI-FDN (entidades ahora enfrascadas en pleitos jurídicos que causan paralización y ahuyentan los nuevos recursos). Tampoco se menciona en el PND la venta del 8.5% de Ecopetrol como “el instrumento” para apuntalar el objetivo de la infraestructura (siendo esa una muy buena idea), tema que analizaremos próximamente.

A continuación, analizaremos temas que requieren particular afinamiento en la arquitectura de dicho PND; muchos no son temas novedosos, pero sí  fundamentales a la hora de articular “el plan” y su ejecución.

Aceleración del potencial de crecimiento, de la productividad y mayor competitividad
Para repartir con mayor equidad, lo primero es poner a crecer la torta en cuestión. El PND menciona que el pivote del crecimiento provendría de aprovechar el bono demográfico y el mejor posicionamiento de la clase
media, donde su porción dentro de la población total (31%) ya supera la de pobreza (27%). Sin embargo, también menciona que la “franja de población vulnerable” se ha ido incrementando del 33% hacia el 40% de la población, superando esta última la porción de clase media actualmente. Luego no es tan claro que se tenga “una oportunidad histórica” para acelerar el crecimiento nuevamente hacia el 4.5% anual desde el 3% anual vigente por el simple hecho de la composición socioeconómica actual.

De hecho, los movimientos anti-establecimiento, que han ido ganando ascendencia a nivel global, resultan de un cambio tecnológico que está reemplazando puestos de trabajo de baja formación-operativos. Además, ese
mundo digital está generando mayor concentración de los ingresos y de la riqueza a favor de los estratos altoseducados  (ver Haskel y Westlake, 2018, en http://anif.co/sites/default/files/torre_de_marfil_181.pdf).

Por eso nos parece algo simplista la fórmula que se postula en el PND sobre Legalidad + Emprendimiento = Equidad. No, lo que se está viendo en el mundo desarrollado es que, incluso con el lado izquierdo de la ecuación funcionando, se tiene un deterioro en el Gini de ingresos, pasando de 0.38 hacia 0.43, y a nivel de Gini de riqueza este es tan alto como un 0.65. Y en América Latina la “fórmula” más bien parece ser: mayor informalidad + poca innovación = descenso en crecimiento y productividad con mayor inequidad. Colombia ha perdido potencial de crecimiento, su productividad está estancada en el 22% respecto de la de Estados Unidos (durante las tres últimas décadas) y la informalidad prevalece a niveles del 50%. En estos frentes no luce nada claro cómo es que el PND de Colombia estaría contrarrestando estas tendencias globales y regionales.

Debemos recordar que las abstracciones de políticas complejas a través de frases cortas (o ecuaciones) no pueden falsear la realidad. Si lo hacen,  entonces “vendemos ilusiones” que no conducen a mejorar los instrumentos de las políticas públicas (ver Blinder 2018, Advice and Dissent). La “socialización del PND” ha generado una verdadera maraña de detalles (supuestos 22 “pactos” sin identificar sus actores), todo lo cual no deja ver la verdadera estructura de los cambios que se proponen y la forma en que habrían de lograrse.

Descentralización y conectividad regional
Aquí nos parece adecuado el énfasis que hace el PND sobre cómo aprovechar los mecanismos de descentralización política y fiscal para mejorar la conectividad regional y la provisión de bienes públicos, donde es evidente la desigualdad regional y la dualidad urbana-rural. También es acertada la función asignada al DNP como doble coordinador al interior del Ejecutivo y respecto de las regiones para continuar superando el problema de los “ministerios cenicienta” y las debilidades institucionales regionales (ver Informe Semanal No. 965 de febrero de 2009).

Pero para llevar a feliz término esa coordinación, el DNP todavía tiene la dura tarea de: i) mejorar la eficacia del Estado (evitando la “inflación regulatoria”); y ii) superar el marasmo generado por los Ocads en la aplicación de las regalías. En lo que se refiere al primer tema, la Administración Santos logró identificar un cúmulo de sobre-regulaciones (aun netas de las relacionadas con
simples vacaciones-viajes de funcionarios públicos). Sin embargo, en los frentes más sustanciales se tienen pocos avances, pues no se ha logrado focalizar el asunto de los “sisbenizados” con derechos a subsidios.
Tampoco se ha hecho la importante tarea de averiguar sobre la aplicación de leyes (enforcement) en áreas que sí son sustantivas como, por ejemplo, la alta accidentalidad, el caos vehicular o la simple homologación de diplomas del exterior. Colombia continúa presa del síndrome legal “santanderista”, de una parte, y de la falta de diligencia en temas sustantivos, de otra parte.

Eficacia del gasto público
Relacionado con el punto anterior, el PND habla de la modernización del Estado y de su mayor eficacia. El senador Duque enfatizaba que el problema era una Administración Santos “gastona” y que bastaría con ponerle voluntad al recorte del gasto público y a su mejor eficacia. Pues bien, veremos durante 2019-2022 cuánto de esto logra concretar su Administración; somos escépticos ya que no creemos que este sea un problema de simple falta de “voluntad”.

Nuevamente, aquí deben alinearse los incentivos y los precios para obtener resultados significativos y sostenibles. En este frente sería muy útil que el PND retomara el detalle de las recomendaciones de la Comisión de Gasto, la cual mencionaba serios problemas en las carteras de Defensa, Educación y Justicia. Anif, en su momento, mencionó que dicha Comisión se había quedado corta a la hora de analizar la estructura subóptima de la Rama Judicial y de los organismos de control, donde la Procuraduría y la Contraloría requieren achicarse y agilizar sus funciones (ver Informe Semanal No. 1397 de 2018).

Metas del PND 2018-2022 (a manera de conclusión)
Por último, los cuadros 2 y 3 presentan la evaluación de metas de los PNDs de la Administración Santos I-II y las variables macro-sociales clave para intentar dimensionar la calidad y realismo de las metas que se ha trazado la Administración Duque en el PND 2018-2022. A nivel de crecimiento, encontramos alcanzable la meta de crecimiento del 4.1% en promedio anual durante el período 2018-2022. Sin embargo, ello no será fácil de concretar a partir de crecimientos del 2.7% en 2018 y de un posible 3.3% en 2019, pues
se requiere promediar crecimientos de no menos del 4.5% durante 2020-2021 para estar en la senda de dicha meta.

Luce algo optimista la meta (implícita) de un PIB per cápita anual de unos US$8.000 en 2022, partiendo de un valor de US$6.700 actualmente. Recordemos que la Administración Santos cometió un error similar al desconocer la Enfermedad Holandesa, ignorando que los valores de US$8.400 per cápita del período 2012-2014 en realidad correspondían a un desalineamiento cambiario del 25% real respecto de sus valores de PPA.

En materia de mercado laboral, el PND pretende reducir el desempleo de niveles del 9.6% (promedio anual de 2018) hacia un 7.9% en 2022. Esta meta
luce difícil de cumplir, dada la lenta aceleración del crecimiento económico, las presiones que viene enfrentando el mercado laboral por cuenta de los  inmigrantes venezolanos y los efectos del mundo digital (arriba comentados).

De forma similar, la meta de continuar reduciendo la pobreza del 27% hacia
un 21% durante 2019-2022 dependerá de cómo se solucionan los problemas laborales y de inercia inflacionaria (ahora avivada con exageradas alzas del SML).

A nivel de la mayor equidad que busca el PND, resulta complejo fijarse metas en este frente (como la de reducir el Gini del actual 0.51 hacia 0.47 en 2022). De una parte, los mejor educados lograrán sacarle un diferencial de ingresos importante al grueso de la población, que continuará con baja calidad educativa, y esto elevará el Gini. Pero, de otra parte, habrá algo de mayor progresividad tributaria por cuenta de la Ley 1943 de 2018 y esto tenderá a reducir el Gini. La mala noticia es que este último impacto de reducción
del Gini no será pronunciado debido a que la mayor carga tributaria de la Ley de Financiamiento tan solo afectará a unas 15.000 personas de una fuerza laboral de 22 millones. Así, un incremento en la tasa efectiva de tributación de unos 3pp sobre el 0.06% de la población activa difícilmente reducirá el Gini en más de una centésima (de 0.51 hacia 0.50, todo lo demás constante).

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