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Institucionalidad fiscal y rentas de destinación especial

En Colombia los congresistas deben obtener el aval o apoyo del Ministro de Hacienda para introducir legislación sobre impuestos y para promover iniciativas de gasto público. De igual manera, se ha buscado que los ministros sectoriales reciban el beneplácito de Hacienda y del Departamento Nacional de Planeación para canalizar recursos presupuestales hacia los sectores a su cargo. Más aún, el establecimiento de transferencias públicas ha sido materia de nivel constitucional.

Con estas disposiciones y costumbres se busca conseguir un sano balance entre los poderes del legislativo y el ejecutivo y dentro de la propia rama ejecutiva, dirigido a lograr el equilibrio y la estabilidad de las finanzas públicas nacionales en el mediano plazo. Gracias a esta institucionalidad, nuestro país ha evitado crisis fiscales severas y es reconocido internacionalmente como Nación que maneja bien su economía y atiende, de manera oportuna, sus obligaciones externas, como ocurrió en las épocas críticas de la crisis de la deuda latinoamericana, durante la crisis asiática de fines de los noventa, y la crisis financiera internacional de 2008.

Sin embargo, este equilibrio político en materia fiscal y presupuestal no se cumple  en el establecimiento de las denominadas rentas de destinación especial. Esta situación se debe fundamentalmente a que, en su mayoría,  estas rentas no toman la forma de impuestos sino de contribuciones parafiscales sobre las cuales los congresistas tienen plena autonomía legislativa. De hecho, la proliferación de rentas de destinación específica y sus impactos adversos en la asignación de recursos públicos condujo a que en la reforma constitucional de 1991 se prohibiera su establecimiento, salvo en casos en que existe una relación directa entre el origen y destino de la renta y las dirigidas a la seguridad social.

Esta última excepción a la regla, sin una definición precisa y restrictiva de lo que comprende el gasto social, ha convertido al Congreso y a funcionarios públicos en promotores de la creación de rentas y transferencias de recursos entre diferentes grupos de la sociedad, con motivaciones altruistas y de beneficio social, pero que simultáneamente conllevan a la generación paralela de ventajas y beneficios políticos prospectivos para quienes se coaligan en sacar adelante las iniciativas.

Este ha sido el caso en dos leyes recientes que se encuentran para sanción presidencial en las cuales se han establecido contribuciones específicas a un solo sector de la economía, el asegurador y sus consumidores, para beneficiar actividades meritorias de la sociedad que deberían, más bien, financiarse con el producido de los impuestos generales mediante asignaciones del presupuesto nacional, como ocurre en otros países, evitando subsidios cruzados entre diversos sectores y grupos de la sociedad.

Me refiero específicamente a la denominada Ley General de Bomberos, mediante la cual se estableció una contribución del 2% sobre las primas de cuatro ramos de la industria aseguradora con destino al Fondo Nacional de Bomberos y a la Ley de Riesgos Profesionales, donde se dispuso que hasta el 3% de la cotización que hacen las empresas para el aseguramiento frente a la ocurrencia de incapacidades y enfermedades laborales y su prevención se destine al Fondo de Riesgos Profesionales, al cual se le ampliaron funciones para subsidiar cotizaciones y aportes a la seguridad social de trabajadores informales de bajos ingresos.

Aunque el beneficio social de apoyar los cuerpos de bomberos y los trabajadores informales es manifiesto, no resulta adecuado que estos apoyos se hagan con cargo a un sector específico de la economía.  El tema de la autonomía del Congreso y de los ministros sectoriales para establecer rentas de destinación especial debe ser materia de revisión en la reforma tributaria.