Por una vejez sin pobreza

La reforma del sistema pensional en Colombia es una de las discusiones más apremiantes para el país. Pese a la cantidad de recursos que maneja el sistema, la cobertura es baja y favorece a la población de mayores ingresos. Se podría decir que hoy no existe en el país un verdadero sistema de protección a la vejez que permita a los adultos mayores, en especial a los más vulnerables, disfrutar de una vejez sin pobreza.

Esfuerzos en la dirección equivocada

En el articulado inicial de la reforma tributaria que presentó el gobierno se incluía una reducción a la exención del impuesto a pensiones pasando de 12.000 UVT ($38 millones mensuales) a 1.790 UVT ($6 millones mensuales). Desde ANIF celebramos esa iniciativa, pues, por un lado, empezaba a corregir la mala focalización de los subsidios implícitos del RPM que es, tal vez, el mayor problema que enfrenta el sistema pensional, y, por el otro, iba en la dirección correcta en la medida que generaba un mayor recaudo por renta a personas, el cual es significativamente bajo en el país.

En Colombia, a diferencia de lo que ocurre en el resto de los países de la OCDE e incluso en otros del mismo nivel de desarrollo de la región, el grueso del recaudo por impuesto a la renta recae sobre las personas jurídicas. Según cálculos de ANIF, el 74% de los subsidios que existen en el RPM beneficia al 20% más rico de la población, mientras que tan solo el 0.5% de los subsidios se dirigen al 20% más pobre de la población (ver Gráfico 1). Es decir, el fondo del problema es que los subsidios pensionales del RPM están focalizados en la población de mayores ingresos.

La reducción del umbral sobre las cuales una pensión era gravada corregía en cierta medida ese problema, siendo uno de los aspectos positivos que se rescataban de la reforma presentada. Va entonces en contravía del propósito del gobierno de hacer un estatuto tributario más progresivo el haber retirado la propuesta del articulado.

El gobierno anunció además que una de sus propuestas es otorgarle una mesada de $500.000 a tres millones de adultos mayores que hoy no disfrutan de una pensión. Para financiarlo propone utilizar parte del aporte que hacen hoy los afiliados a fondos de pensiones del Régimen de Ahorro Individual (RAIS). Es decir, los más de $18 billones de pesos (1.5% del PIB) anuales que costaría la propuesta se financiarían con el flujo del ahorro privado de los individuos afiliados actualmente al RAIS. Dichos recursos pasarían a Colpensiones para distribuirse entre aquellas personas en edad de pensión que no reciben ingresos. Si bien es claro que brindar una mesada a los adultos mayores en vulnerabilidad es loable y la apoyamos, el mecanismo mediante el cual se pretende financiar la propuesta no es el correcto y no va acorde a la realidad fiscal del país.

La manera con la que el actual gobierno propone financiar la propuesta de pensión universal acabaría con el ahorro corriente del sistema pensional, aumentaría la deuda pensional del país e iría en detrimento de las finanzas públicas en el largo plazo. Es decir, la discusión no es la propuesta sino la manera de implementarla y financiarla.

En síntesis, la aproximación que le ha dado el gobierno nacional al tema pensional no ha sido adecuado. Se dejan de lado los problemas estructurales que no permiten aumentar la cobertura y mejorar la focalización de los recursos del sistema y, por el contrario, se buscan implementar propuestas insostenibles que lo deterioran aún más.

Propuesta de ANIF

En primer lugar, se debe brindar protección a la vejez a todos los colombianos, especialmente a aquellos en condición de pobreza, así como incentivar el ahorro. Para eso, una primera medida es garantizar una transferencia de $180.000, equivalente a la línea de pobreza extrema estimada para 2022, a los adultos mayores en condición de pobreza garantizándoles acceso a la canasta básica de alimentos.

De igual manera, proponemos fortalecer y ampliar del programa de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) incentivando el ahorro mediante el aporte creciente del Gobierno a quienes logren ahorrar. Es importante mencionar que cualquier persona podría ahorrar cualquier monto de dinero en cualquier periodo de tiempo.

De esta manera se crea un sistema de protección a la vejez que va acorde a la realidad del mercado laboral. Permitiendo la contratación y cotización por horas (por debajo del SMLV) se fortalece el sistema y se aumenta su cobertura. No se puede excluir del sistema pensional a las personas que tienen ingresos inferiores al salario mínimo como sucede actualmente, pues son las personas de menores ingresos quienes hoy no pueden acceder al sistema pensional.

En segundo lugar, se debe corregir el esquema de subsidios regresivos del sistema público pues son una fuente importante de presión fiscal y se concentran en quienes no lo necesitan. La propuesta principal es implementar una estructura progresiva de la tasa de reemplazo que permite focalizar los subsidios del RPM correctamente (en aquellos de menores ingresos). La tasa de reemplazo progresiva es mayor para los ingresos más bajos. A su vez, bajo este mecanismo, se mantiene el incentivo a ahorrar a través de una tasa de reemplazo creciente en función de las semanas cotizadas. Vale la pena aclarar que aquellas personas que cumplen requisitos y logran obtener una pensión mínima (equivalente a 1 SMLV) continúan con una tasa de reemplazo del 100%.

De igual manera se propone modificar la metodología de cálculo del monto de la pensión utilizando el promedio salarial de toda la historia laboral de los trabajadores. Actualmente, para el cálculo del Ingreso Base de Liquidación (IBL) se utiliza el promedio salarial de los últimos 10 años o, si es mayor, el promedio de toda la historia laboral. El promedio salarial de los últimos 10 años es mucho mayor que el de toda la historia laboral lo que resulta en mayores subsidios implícitos del RPM a las pensiones que redundan en presiones fiscales y mala focalización de recursos.

Se estima que una vez la transferencia mínima esté completamente implementada puede alcanzar un gasto de alrededor de $7.2 billones de pesos anuales que se sumarían al costo adicional por los aportes del gobierno sobre el ahorro de los individuos al esquema de BEPS, alcanzando un total de $11.5 billones de pesos. Sin embargo, con una estructura progresiva de la tasa de reemplazo, se lograrían ahorros cercanos a los $16 billones de pesos que se sumarían a ahorros por el cambio en la metodología de cálculo del IBL, para así alcanzar un ahorro neto en el sistema de $14 billones de pesos, algunos años después de implementada la reforma.

Con una reforma de este tipo se resolverían los problemas de fondo del sistema y se lograría aumentar la cobertura de pensionados de 37.9% (como es actualmente si se tienen en cuenta los BEPS) a 76.7%. También se podría garantizar que el 100% de los adultos mayores en pobreza tengan un ingreso durante la vejez, permitiéndoles tener acceso a la canasta básica de alimentos, y se reducirían los subsidios a cero en el quintil más rico de la población. Por último, se lograría reducir el gasto pensional en $13.3 billones (1% del PIB) logrando además un sistema integral, incluyente y equitativo. En conclusión, se eliminaría la pobreza extrema en los adultos mayores, se mejorarían las condiciones de competencia entre regímenes y se construiría sobre lo construido.