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La reforma de la reforma

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Amylkar D. Acosta M.

La Constituyente de 1991, al expedir la nueva Constitución dispuso que “la explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía” y fue respetuosa de los derechos adquiridos por parte de las regiones en donde se da dicha explotación. En efecto, como consta en la Gaceta, que da cuenta de sus deliberaciones, se dejó en claro que su “participación no podrá ser inferior al porcentaje de los ingresos que por este concepto se asignó a las entidades territoriales durante la vigencia de 1990”.

Posteriormente, con el Acto legislativo 05 de 2011, aduciéndose por parte del ex presidente Juan Manuel Santos que como la Constitución de 1991 consagró que el subsuelo es del Estado, es decir, “de todos los colombianos” las regalías debían beneficiar por igual a todas las regiones del país. En su concepto, ignorando la historia, no había razón para que en las regiones en donde se explotan los recursos naturales no renovables se concentrara la mayor parte de ellas. De allí que el exministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverri, planteara la necesidad de esparcir “la mermelada en toda la tostada”. Pero, claro, sólo la mermelada de las regalías, porque la de los impuestos y dividendos que le pagan las empresas extractivas a la Nación, que las duplican, siguen centralizadas.

Pero, hubo una razón más poderosa para proponer esta reforma y de paso desconocer los derechos adquiridos por parte de las regiones productoras y fue la que planteó el Ministro Echeverri, a saber: “con el boom minero y la bonanza que se espera que pueda venir en los próximos años, las regalías van a aumentar de manera sustancial, de manera que hay que cambiarle la gobernabilidad a esas regalías y esparcirlas en todo el territorio nacional y no sólo focalizarlas en ciertos sitios”. Y cuando habla de “cambiarle la gobernabilidad a esas regalías”, de lo que se trataba era de redistribuirlas, como en efecto se hizo.

Pero, los cálculos y proyecciones del Ministro estaban muy alejadas de la realidad, justo cuando él planteaba la “bonanza” que se esperaba fue cuando los precios del petróleo, el carbón, el oro y el ferroniquel y con ellos las regalías se vinieron a pique también. Basta con destacar que mientras, según Echeverri, entre 2012 y 2020 se recibirían por concepto de regalías $94,8 billones, más del doble de lo recibido entre 2000 y 2011, año este cuando se aprobó la reforma, con la entrada en vigencia de esta el ingreso por concepto de regalías en lugar de incrementarse cayeron año tras año, a tal punto que entre 2012 y 2016 se recibieron $40,3 billones, cifra esta muy alejada de su previsión.

Con esta reforma del régimen de regalías los perdedores fueron los departamentos y los municipios del país en donde operan las empresas que explotan los RNNR, así como los municipios portuarios por donde se transportan, que pasaron de recibir, en promedio, 74% de la totalidad de las regalías en forma directa, a recibir solo 10% como asignación directa. El impacto fue aún mayor habida cuenta que las expectativas de los mayores ingresos de regalías no se han cumplido. En cifras redondas, pasaron de recibir $791 millones de ingreso per cápita, como regalías directas, entre 1995 y 2011, a recibir sólo $174 millones, entre el 2012 y 2018, como asignación directa, a pesos constantes.

Como bien lo dice la Ministra de Minas y Energía, María Fernanda Suárez, “las regiones productoras no están satisfechas con las regalías que reciben hoy”. Por ello, la reacción de las regiones productoras no se hizo esperar, exacerbándose la conflictividad y la protesta, así como el rechazo a la actividad extractiva a través de distintos medios, frenando y en muchos casos impidiendo el avance de importantes proyectos.

Ello afecta, en mayor o menor proporción, tanto a las regiones productoras como a las no productoras, tanto más en cuanto que las regalías son los únicos recursos ciertos con los que cuentan para financiar sus presupuestos de inversión, llegando a representar, en promedio, 16,5% de los ingresos de los departamentos y 7% de los ingresos de los municipios.

De allí la imperiosa e inaplazable necesidad de reformar la reforma que se introdujo al régimen de regalías con el Acto legislativo 05 de 2011. De lo que se trata es de barajar para volver a repartir juego, eso sí sin cartas marcadas. Como afirmó la Ministra Suárez, al sustentar el proyecto de Acto legislativo presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso de la República, “estamos devolviendo el péndulo y yo espero que esta reforma sea el equilibrio justo, en donde hay más plata para los productores de manera importante y para los no productores también”.

Como lo advirtió la exdirectora del DNP Gloria Alonso, “si no les hacemos ver a las regiones productoras los beneficios que puede traer la explotación de los recursos naturales no renovables (RNNR), ni los productores ni los no productores van a ver las regalías”.

Cabe preguntarse, cómo van a hacer para que haya “más plata” para los productores sin menoscabo de lo que vienen recibiendo los no productores, para, como se consigna en la exposición de motivos del proyecto, tratar de “preservar los niveles de las regalías, que sólo se puede dar en entornos más favorables para la exploración y extracción de RNNR”.

La Ministra de Minas y Energía es la encargada de absolvernos este interrogante, como ella misma lo dice, los mayores recursos para unos y otros provendrán del ahorro, “que pasará de 20% a 4,5%, ese es el sacrificio: se ahorra menos”. Y justifica este desahorro asumiendo que “cuando la reforma empiece a regir, a finales de 2020, ya existirán entre $12 billones y $14 billones ahorrados de todas las regiones”. De esta manera, los municipios y departamentos no productores “mantendrán su participación en el Presupuesto de regalías”. ¡Así de claro!

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