¿Cómo mejorar el recaudo y contener el gasto público?

De tiempo atrás, la literatura fiscal (Alesina y Perotti, 1997) ha comprobado que los desequilibrios entre ingresos y gasto público se combaten más eficientemente a través de la contención del gasto (de forma estructural) que mediante los incrementos (temporales) de la tributación. 

Aquellos gobiernos que no han prestado mucha atención a estos principios de sanidad fiscal, basados precisamente en la experiencia de países Ocde, con frecuencia terminan enfrentando el doble desafío de tener que adoptar simultáneamente impuestos anti-técnicos (tipo 4x1.000 o gravámenes a la riqueza) y recortes en la inversión pública productiva (¿“seré yo maestro Colombia”… en 2015-2017?)

Infortunadamente, sí, esto es lo que le ha estado ocurriendo a Colombia. Poco consuelo nos da saber que este es prácticamente el desafío global del momento, en buena parte debido al añejamiento poblacional (y su presión sobre el gasto en seguridad social de pensiones-salud). Esos desbordes en gasto público están poniendo a prueba el umbral de sanidad en la relación Deuda Pública Bruta/PIB, donde Europa rebasó recientemente 60% establecido por la Regla Fiscal de Maastritch (… en Colombia este umbral ya bordea 57% en su deuda pública consolidada). Veamos brevemente en qué radican estos problemas de “inflexibilidad estructural”.

I. Componente Tributario 

Mancur Olson (1965) popularizó la “lógica de la inacción colectiva” cuando se trata de apropiarse de recursos públicos, bien a través de tratamientos tributarios preferenciales o directamente haciéndose a los contratos de obras y servicios públicos. Esa “inacción colectiva” se refiere al poder organizativo de las minorías que sí logran saquear al Estado, mientras que las “democracias” lucen torpes, zombies, frente a los grandes problemas públicos.

El “triunfo” de las minorías organizadas se refleja en la “captura” de rentas que drenan la capacidad de tributación de toda la sociedad. Por ejemplo, en Colombia se sabe que las pocas firmas legalizadas estaban expuestas a tasas de gravamen altas (hasta de 50%) y 40% para 2017 (Ley 1819 de 2016), lo cual se debe a que otras firmas están en la ilegalidad o han sido exitosas en la “captura de rentas a su favor” (por ejemplo, a través de contratos de “estabilidad tributaria”). Esta anómala situación arroja una magra relación Recaudos Tributarios/PIB en cabeza de solo 14% vs. 17% que se obtiene en promedio en América Latina o de 30% en los países desarrollados.

Exención de imporrenta en adquisición de vivienda. La norma internacional en países que manejan seriamente su tributación es que tan solo se hace exenta la porción de intereses (no la de amortizaciones a capital) y únicamente cubriendo la primera vivienda (bajo el supuesto de que es un bien básico). Pues bien, en Colombia, desde 2002 se ha extendido recurrentemente la exención otorgada no solo a intereses, sino también a capital, y no solo a su primera vivienda, sino a todas con las cuales los inversionistas quieran especular. En línea con la teoría de “rentas capturadas”, recientemente fracasó en el Congreso la sana idea de entrar a gravar las utilidades que han venido haciendo constructores con la llamada VIS (donde priman también exenciones en IVA).

Zonas Francas (ZF). Ya hemos explicado en otros escritos cómo se tienen fuertes “capturas” de rentas en estos frentes, donde en el caso de las ZF se viola en Colombia la teoría sobre “industria naciente” (… con bebes que ya tienen más de tres décadas), de una parte, y se viola el principio de “promoción exportadora” (donde el conjunto de las ZF muestra históricamente apenas un cuasi-equilibrio comercial), de otra parte. En este frente de las ZF, se pierde en toda la cadena de sacrificios tributarios en renta (20% en vez de 33%), en IVA (con ponderados de 5% en vez de 19%) y en perforación arancelaria (con frecuencia al cero en vez de 8%).

Bebidas azucaradas. En este frente el país experimentó uno de los cabildeos más fuertes, al haberse abortado la discusión de la propuesta gubernamental que buscaba aprobar un impuesto de $300/litro a dichas bebidas. Esto habría tenido la bondad de: i) allegar recursos adicionales al sector por cerca de $2,6 billones/año (0,3% del PIB); y ii) reducir el consumo de las bebidas azucaradas, siguiendo lineamientos de organismos como la OMS para aminorar la propensión a la obesidad y sus enfermedades crónicas.

II. Componente del Gasto

Parafiscales laborales. Colombia también se ha caracterizado por sus elevados sobrecostos laborales, incluso con tendencias crecientes hasta 2013, llegando a valores máximos cercanos a 60% del salario. Luego, la Ley 1607 de 2012 logró algunos avances al reducir dichas cargas en 13,5 pp (= 3% Icbf + 2% Sena + 8,5% salud), pero a costa de mayores destinaciones específicas en los presupuestos de esas entidades. Así, Colombia prevalece con un multiplicador de 50% sobre la nómina frente a 12% que tiene Chile y, además, se ha generado todo tipo de ataduras presupuestales.

Regresividad pensional y desbordes del gasto en salud. Por último, la presión de gasto pensional ya va por 4,2% del PIB anualmente y se ha venido diciendo que no subiría de 2% del PIB. Esto continuará agravando la presión presupuestal, además en momentos en que los gastos en salud muestran valores al descubierto cercanos a 97% del PIB.