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Desde su independencia hace más de dos siglos, Colombia ha estado inmersa en un continuo debate sobre el equilibrio entre la centralización y la descentralización. A pesar de las reformas realizadas a finales del siglo pasado y, de manera destacada, la Constitución de 1991, el país ha inclinado la balanza hacia la descentralización como el enfoque preferido para su organización política, administrativa y financiera. No obstante, en una nación naturalmente dividida en cinco regiones, pero con una alta concentración de población, recursos administrativos y financieros en la región central, se plantean desafíos significativos para lograr una completa implementación de este modelo descentralizado.
Este debate crucial se centra en la búsqueda del modelo de descentralización más adecuado para abordar la complejidad de la nación. A medida que este diálogo de gran trascendencia avanza, se enfrentan dos enfoques contrapuestos que plantean cuestiones profundas y desafíos cruciales. La esencia del problema radica en cómo lograr un equilibrio efectivo entre la diversidad regional y la cohesión nacional en un país marcado por diferencias geográficas, culturales, económicas y administrativas. Este dilema requiere una evaluación exhaustiva y la colaboración de múltiples partes interesadas para encontrar soluciones que garanticen un desarrollo equitativo y sostenible en todas las regiones de Colombia, preservando al mismo tiempo la unidad y el bienestar del país en su conjunto.
En este contexto, las asimetrías en Colombia se manifiestan de múltiples maneras. Por un lado, se encuentran quienes respaldan un enfoque centralizado, en el cual el Estado desempeña un papel predominante y una función más activa en la prestación de servicios públicos. Esta perspectiva se fundamenta en la creencia de que un Estado sólido puede asegurar una mayor homogeneidad en la provisión de servicios, reducir las disparidades regionales y coordinar las políticas públicas de manera más eficaz a nivel nacional. No obstante, esta centralización plantea la interrogante de si un Estado central puede realmente comprender y atender de manera eficaz las necesidades locales, considerando la diversidad geográfica, cultural y económica de Colombia.
Por otro lado, aquellos que abogan por una mayor descentralización respaldan un incremento significativo en las transferencias de recursos a las entidades territoriales. Incluso se han planteado propuestas aligeradas que proponen elevar el porcentaje actual de 19,2% en el Sistema General de Participación (SGP) hasta un impresionante 46% de los ingresos corrientes. Este aumento representa un sólido respaldo a las finanzas de las entidades territoriales, pero plantea una cuestión crítica: ¿están estas entidades adecuadamente preparadas para asumir las crecientes responsabilidades administrativas y financieras que ello conlleva? Además, es imperativo garantizar que esta mayor autonomía no resulte en una fragmentación excesiva y que se mantenga la cohesión en la gestión de políticas públicas a nivel nacional.
En el ámbito económico, se manifiestan notables disparidades regionales, especialmente entre áreas urbanas y rurales. Estas diferencias se reflejan en el hecho de que 51,93% del PIB de Colombia se concentra en Bogotá, Antioquia y Valle del Cauca, mientras que 20 departamentos apenas contribuyen con un modesto 4,92% de la producción industrial total. Además, 63% del crédito se centraliza en Bogotá, Medellín y Cundinamarca, lo que deja a más de 700 municipios sin acceso a crédito, generando desafíos significativos en la financiación y gestión de servicios.
En el contorno fiscal, es evidente que de los $1.154.8 billones necesarios para financiar el plan de desarrollo de la actual administración, las entidades territoriales aportan tan solo 13%, y este aporte se concentra mayormente en las cuatro principales ciudades del país. Además, al analizar la distribución de las inversiones, se evidencian notables disparidades. Mientras que Antioquia recibe $8,5 billones para financiar sus proyectos de inversión, el Amazonas se ve relegado a recibir solamente $440.000 millones. Esta brecha se profundiza aún más cuando se observa que las transferencias (SGP) representan en promedio 12% en ciudades como Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, en contraste con regiones como el Amazonas (88,6%), Vaupés (83,3%), Vichada (81,4%), y municipios como Tiquisio (97,4%), Norosí (97,3%) y Concordia (97,1%). Estas diferencias en las contribuciones y asignaciones de recursos plantean desafíos significativos en la búsqueda de un equilibrio fiscal más equitativo.
En el aspecto social, las desigualdades tienen graves consecuencias. Los departamentos menos desarrollados enfrentan tasas de mortalidad infantil y materna más de dos veces superiores a los departamentos más prósperos. La esperanza de vida en estos lugares es en promedio cinco años menor que en las regiones mejor situadas. Además, en cuanto a servicios de acueducto, los dos departamentos con mejor acceso superan en tres veces a los que tienen menor cobertura. La diferencia en acceso al alcantarillado es aún más marcada, ya que Bogotá supera en tres veces a los departamentos con menos acceso. Estos datos resaltan la alarmante brecha social en Colombia y la urgente necesidad de abordarla para lograr un desarrollo equitativo en todo el país.
En el terreno tecnológico y de infraestructura, se evidencian notables disparidades, especialmente en la penetración de internet de banda ancha. Mientras que Bogotá y el Eje Cafetero registran tasas de penetración superiores a 80%, en los departamentos amazónicos y de la Orinoquía estas tasas caen por debajo de 5%. Además, las diferencias en infraestructura de transporte y acceso a servicios básicos resultan en limitaciones significativas en términos de carreteras y servicios esenciales en diversas regiones, lo que, en última instancia, obstaculiza su desarrollo económico. San Andrés, Atlántico y Quindío se destacan por tener la mayor densidad de kilómetros de vías pavimentadas por kilómetro cuadrado, en contraste con Chocó, Caquetá y Guaviare, que tienen una presencia notablemente reducida de vías pavimentadas.
Ante la marcada disparidad regional en Colombia y el desafío de establecer un modelo de descentralización con un enfoque ambiental y social, surge la necesidad imperante de explorar alternativas significativas. Una propuesta que podría generar un amplio impacto en el país es la creación de un Fondo Verde para la Convergencia Económica y Social Regional.
El objetivo principal de este fondo sería doble: en primer lugar, preservar la riqueza natural de los megasistemas ambientales del país, en particular la Amazonía, la Orinoquía y el Pacífico. En segundo lugar, impulsar la igualdad y el desarrollo sostenible en todas las regiones, disminuyendo las disparidades económicas y sociales que existen.
Para financiar este fondo, se establecería un enfoque diversificado de fuentes de ingresos. En primer lugar, se consideraría la asignación de recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) y los ingresos provenientes del Fondo de Regalías como dos de sus principales pilares. Adicionalmente, se implementaría una tarifa retributiva y compensatoria que variaría según la cantidad de residuos generados por hogares, bajo un límite específico, y se establecería una tasa para las empresas en función de la cantidad de desechos que produzcan y su impacto en el medio ambiente.
Otra fuente de financiamiento se derivaría de la economía popular, que desempeña un papel fundamental, particularmente en los municipios clasificados como categoría 5 y 6. Estos contribuirían al fondo asignando una parte de los recursos destinados a esta economía.
Al mismo tiempo, se consideraría asignar una parte de los ingresos generados a través de alianzas entre el sector público y privado, así como las alianzas con participación del público, y una porción de los fondos administrados por Colombia Compra Eficiente, como una fuente adicional de financiamiento para el Fondo Verde. Esta propuesta integral tiene como objetivo principal la reducción de las disparidades regionales, la preservación del medio ambiente y la promoción de un desarrollo equitativo en todo el país.
En cuanto a los fondos del Sistema General de Participaciones (SGP), se plantea la posibilidad de asignar una parte de los recursos actualmente destinados a las cuatro principales ciudades, que representan alrededor de $8 billones. A cambio, estas ciudades recibirían plena autonomía administrativa, fiscal y financiera. Como alternativa, se podría optar por una distribución más equitativa de estos fondos mediante una media ponderada que considere la contribución de cada región a la riqueza nacional como un factor de asignación. De esta manera, se aseguraría una asignación más justa de los recursos del SGP.
En este contexto, también podría ser bien recibida la idea de establecer una capital regional rotativa que se elegiría cada dos años. La selección de esta capital estaría basada en un indicador compuesto que abarque diversos aspectos, incluyendo elementos económicos, sociales, fiscales y ambientales. Esta iniciativa contribuiría a fortalecer el equilibrio y la cohesión en el país, brindando a diferentes regiones la oportunidad de ejercer influencia y promover su desarrollo de manera más equitativa.
Por último, es de suma importancia subrayar que la consolidación del modelo de descentralización propuesto aquí requiere de un amplio acuerdo a nivel nacional. Esto implica la colaboración activa de los futuros gobernadores, alcaldes y la participación de todos los sectores, tanto públicos como privados y populares. Trabajar en conjunto en pos de este propósito es esencial para lograr el éxito de este modelo. Establecer un enfoque basado en los tres pilares del desarrollo: la autoayuda, la organización y la participación (conocido como “Arranque Automático”), un modelo que, junto al profesor Albert Berry, David Basset y otros expertos, hemos demostrado ser exitoso en Canadá y otras partes del mundo, puede ser de gran utilidad.
