Entender las dinámicas y mecanismos de cambio para la sostenibilidad de las políticas públicas

En el marco de la reciente edición de la ‘Semana de la Evaluación Glocal 2025”, espacio que busca reflexionar, compartir y socializar conocimiento y buenas prácticas de evaluación, a nivel global y local, Glocal, Econometría Consultores lideró un evento participativo que buscaba discutir, desde la perspectiva de la Evaluación Basada en Teoría (TBE) las respuestas a las siguientes preguntas: ¿Por qué hay programas que muestran resultados, pero no generan cambios sostenibles? y ¿Hasta qué punto se están evaluando los programas, intervenciones y políticas públicas teniendo en cuenta el contexto de las intervenciones que se implementan en diferentes niveles de Gobierno?

Desde la perspectiva de la evaluación de las políticas públicas, el enfoque tradicional de finales del siglo XX solía centrarse en la verificación del cumplimiento de metas y productos definidos previamente, ya sea basándose en el análisis de los documentos de la intervención, o de acuerdo con los marcos de Evaluación y Monitoreo (E&M) de los mismos. Este enfoque de evaluación operaba sin embargo con una lógica incompleta, puesto que era frecuente que no se identificaran ni reportaran los insumos necesarios, y en algunos casos no se podía saber si estos se utilizaban bajo los lineamientos planteados ni que impactos generaban.

Por otra parte, desde su diseño, las intervenciones carecían de una teoría causal explícita que estableciera cómo se esperaba alcanzar el cambio deseado. Como consecuencia, las intervenciones o políticas que se implementaban sin un planteamiento explícito de estos procesos, eran difíciles de replicar y escalar a otros contextos, ya que no se lograba identificar exactamente lo qué funciona para cada contexto especifico. Esto ocurría porque en este enfoque tradicional persistía una “caja negra” entre lo que se hacía y lo que se esperaba lograr, sin una explicación clara de los mecanismos que explican los resultados esperados.

La Evaluación Basada en Teoría (TBE, por sus siglas en inglés) ofrece una alternativa valiosa. No solo se enfoca en los resultados alcanzados, sino que busca comprender cómo, por qué, para quién y bajo qué condiciones y contexto se producen dichos resultados. A través de la reconstrucción de la lógica causal de la intervención, se pueden identificar de forma articulada los insumos, actividades, resultados e impactos, así como los supuestos causales, los mecanismos de cambio y el contexto que condicionan la intervención y los resultados reportados. La TBE puede representarse mediante una teoría de cambio que cumple dos funciones: representar la hipótesis causal de la intervención, política o programa, y definir la cadena instrumental y los procesos articulados necesarios para lograr su efectividad. En esencia, la TBE permite abrir y analizar la “caja negra” del modelo clásico de las políticas públicas, transitando hacia un modelo de análisis más robusto que permite comprender lo que debe ocurrir para que una intervención logre determinados resultados y/o impactos.

El desarrollo de este enfoque en Colombia y América Latina ha resultado especialmente pertinente debido a la creciente complejidad que caracteriza las políticas públicas en la región, así como la heterogeneidad de las realidades contextuales entre diferentes países y aún entre los territorios de un mismo país. Esta complejidad se expresa en intervenciones que son, a la vez, multinivel y multisectoriales, desarrolladas en contextos afectados por transformaciones territoriales y sociales, dinámicas de conflicto continuas y desafíos estructurales de capacidad institucional. A estos factores se suma una exigencia creciente por promover procesos de aprendizaje continuo, así como por fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas y seguimiento. Estos elementos no solo contribuyen a una mejor efectividad de las intervenciones, sino que también son fundamentales para sustentar la legitimidad de la acción pública.

En este escenario, no son únicamente las entidades gubernamentales las llamadas a participar en las diferentes etapas del ciclo de las políticas: la ciudadanía también desempeña un rol activo en la formulación, implementación y evaluación de las mismas. Por ello, el enfoque de Evaluación Basada en Teoría (TBE) se convierte en una herramienta estratégica, puesto que permite analizar, ajustar y aterrizar las intervenciones en su contexto especifico de implementación y desde las necesidades concretas de los actores involucrados. Este enfoque favorece el diseño y la futura evaluación de soluciones más eficaces, adaptadas a los territorios y coherentes con las trayectorias institucionales y sociales que las configuran.

Desde Econometría Consultores, la TBE ha sido aplicada en múltiples procesos de consultoría, demostrando su utilidad tanto en la evaluación como en la mejora de intervenciones públicas. Algunos ejemplos destacados incluyen:

• Evaluación cualitativa del modelo integral de las Unidades Educativas del Milenio (UEM): Esta intervención busca mejorar la calidad y la cobertura educativa en circuitos priorizados, en el marco del Proyecto de Apoyo a la Reforma Educativa en los Circuitos Focalizados (Parecf) en Colombia. A partir de la formulación de su teoría de cambio, fue posible definir claramente el problema que aborda el modelo UEM y establecer cómo se espera alcanzar el resultado de “contribuir a la mejora de la cobertura y calidad educativa del país”. Los principales supuestos identificados fueron los siguientes: la infraestructura educativa incide directamente en el aumento de la matrícula; , es necesaria una estrategia para estimular la demanda por la educación; la entrega y dotación de equipos tecnológicos puede generar impactos significativos y en fin, existe una relación positiva entre las condiciones físicas de las escuelas y los aprendizajes obtenidos.
• Evaluación del programa Visión Amazonía: Este programa tiene como objetivo promover instrumentos económicos -como los pagos por servicios ambientales- y financieros -como líneas de crédito para restauración y reforestación- con el fin de transformar la producción agropecuaria de manera sostenible y liberar áreas antes dedicadas a ganadería extensiva. En este caso, el enfoque TBE fue clave para reconstruir la cadena causal que sustenta el programa, permitiendo identificar cómo los diferentes instrumentos contribuyen a los objetivos en un contexto marcado por múltiples dimensiones territoriales, sociales y ambientales.

A partir de estos procesos, Econometría ha logrado identificar con mayor claridad el contexto en el que se desarrollan las intervenciones, lo cual ha permitido estructurar propuestas de evaluación con un enfoque integral. Este enfoque se centra en definir los supuestos causales y reconstruir las intervenciones evaluadas, brindando una lectura específica y contextual de los resultados, sin caer en la sobrestimación o subestimación de los efectos. Así, se desarrolla una evaluación sólida, coherente y ajustada a las particularidades de cada intervención. En el caso del modelo integral de las Unidades Educativas del Milenio, se consideraron los componentes propios del programa al que pertenece, permitiendo una interpretación adecuada de sus resultados. En el caso de Visión Amazonía, se delimitó con precisión el alcance de cada instrumento económico y financiero empleado, en función de los objetivos propuestos por la intervención.

En suma, evaluar programas no debería limitarse a constatar el cumplimiento de metas e indicadores. Aplicar enfoques como la Evaluación Basada en Teoría (TBE) permite aprender, adaptar y mejorar las políticas públicas, al hacer explícitos los supuestos subyacentes, los mecanismos de cambio y los contextos en los que operan las intervenciones. En un momento histórico donde la legitimidad del Estado se define en función de las decisiones que toma y de los resultados que produce, este enfoque trasciende lo técnico para posicionarse como una herramienta profundamente política. De esta manera, la TBE ofrece una comprensión integral de las intervenciones, lo que permite diseñar evaluaciones específicas y estratégicas enfocadas en el eslabón de la cadena causal que se desea analizar y fortalecer.

En contextos como el colombiano y el latinoamericano, caracterizados por intervenciones públicas complejas, desafíos institucionales, transformaciones territoriales y poblaciones altamente diversas, este tipo de evaluación resulta no solo pertinente sino necesario. Construir teorías de cambio sólidas y situadas en el contexto local facilita, no solo una mejor medición de los impactos, sino también una comprensión más realista de las condiciones necesarias para que dichos impactos sean sostenibles. A través de experiencias concretas como las evaluaciones del modelo UEM y del programa Visión Amazonía, se evidencia que adoptar enfoques como la TBE contribuye a mejorar la calidad del diseño y el rediseño de programas, fortalece el aprendizaje institucional y permite que las políticas públicas respondan con mayor eficacia a las dinámicas sociales que buscan transformar.

Así, avanzar en evaluaciones basadas en teoría no es solo una mejora técnica en el campo de la evaluación, sino un paso fundamental para construir una acción pública más reflexiva, democrática y efectiva.