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La Constitución de 1991 consolidó a Colombia como una república unitaria y descentralizada, reforzando autonomía a sus entidades territoriales. Empoderó a los municipios como actores clave en la gestión pública. La elección popular de alcaldes, la autonomía en la gestión presupuestal y administrativa, de servicios, así como el ordenamiento territorial, son manifestaciones de este enfoque municipalista.
La Ley 388 de 1997, que desarrolla dicho mandato, establece que el ordenamiento territorial es función pública a cargo de los distritos y municipios. Esta normativa, con sesgo urbano, les otorga la competencia para formular, adoptar y ejecutar sus Planes de Ordenamiento Territorial, POT, promoviendo un desarrollo sostenible de todo el territorio municipal que articule el crecimiento urbano, la infraestructura y la oferta de vivienda, con la debida protección ambiental y equidad social.
A su turno, el suelo es un recurso estratégico que debe ser gestionado de manera responsable y sostenible. El suelo rural tiene valor ambiental, es regulador climático y admite múltiples usos y actividades, incluyendo la vivienda, conforme al Decreto 1077 de 2015. La autonomía de los municipios solo está limitada a respetar las normas y directrices de superior jerarquía, como determinantes del ordenamiento.
Ahora bien, esta autonomía constitucional se ha venido vulnerando con otras leyes y normas, algunas de ellas contrarias al espíritu de la Carta Magna. En estos dos últimos años se ha acrecentado dicha inestabilidad.
Por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo actual, Ley 2294 de 2023, en su artículo 32, modificó el artículo 10 de las determinantes del ordenamiento territorial y su orden de prevalencia de la Ley 388 de 1997, incluyendo como de superior jerarquía asuntos del Ejecutivo, Ministerios de Agricultura y de Ambiente, algunos relacionados con soberanía alimentaria, prevención de riesgos. Temas taquilleros que, desbordan competencias, generan desconfianza.
Las reservas indígenas obligan a la consulta previa para el POT, lo mismo que con otras comunidades. Las reservas de las sociedades civiles. Las Áreas de Protección de Seguridad Alimentaria, Apas. Los Pomca formulados por las CAR, que nacieron como ordenamiento del recurso hídrico y hoy cobijan ordenamiento territorial.
Se suman las reservas temporales por 10 años de MinAmbiente, que preventivamente congelan el territorio, como la declaratoria al páramo de Santurbán que incluye la totalidad del territorio de cinco municipios. Así, ¿qué autonomía le queda al municipio? Las Zonas de Protección y Producción Agropecuaria, Zppa, ejemplo Sabana de Bogotá y otras suburbanas, que no miden las particularidades y golpean la estabilidad jurídica.
A los municipios en la formulación y revisión de los POT les corresponde llevar a cabo los estudios básicos de gestión del riesgo. Los estudios de detalle se realizan posteriormente en las zonas donde el estudio básico señale que hay que hacerlo, para determinar, sí el riesgo es mitigable o no. La autonomía municipal en el ordenamiento territorial es fundamental para un país biodiverso regionalmente.
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