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Cobertura pensional: políticas asistencialistas vs. reformas estructurales

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Colombia registra una de las tasas de informalidad más altas de América Latina. Según la Cepal, el país registra una tasa de informalidad cercana al 60% de los ocupados, superior a la de México (44%), Brasil (39%), e incluso, duplicando la tasa de Chile (27%). 
 
Esto significa “desamparo” estructural en la vejez, pues 2 de cada 3 adultos mayores en Colombia no tendrá ahorros para enfrentarla. La paradoja es que, aun con esa baja cobertura, Colombia ya muestra problemas fiscales a la hora de financiar su seguridad social en pensiones y salud.
 
El gobierno ha decidido acentuar su estrategia asistencialista, donde se destacan los siguientes programas: i) la pensión familiar (Ley 1580 de 2012); ii) la reciente reglamentación de los llamados Beneficios Económicos Periódicos (BEPs), según el Conpes No. 156 de 2012; y iii) la ampliación del Programa de Protección Social al Adulto Mayor (Ppsam) o Colombia Mayor. 
 
El Ppsam otorga una pequeñas mesadas monetarias y ha beneficiado a 842.000 mayores de 65 años del Sisben 1 y 2.  El ingreso promedio asciende a $62.500/mes, con costo anual de 0.07% del PIB. Las metas del gobierno son alcanzar cubrimientos de: i) 2.4 millones de adultos mayores para 2018, lo que equivaldría a un costo anual del 0.25% del PIB/año; y ii) 2.9 millones para 2030, lo que representaría un costo de 0.3% del PIB/año. Así, beneficiar a unos 2 millones de ancianos indigentes durante 2013-2050, tendría un costo fiscal de 3.2% del PIB en términos de VPN, a razón de 0.2% del PIB por año.
 
En el caso de los BEPs, cabe recordar que la Administración Uribe había impulsado el Acto Legislativo 01 de 2005 para habilitar dichos BEPs, no asimilables (en principio) a una pensión-vitalicia y por montos inferiores a 1 SML. La reciente reglamentación creó cuentas individuales de ahorro voluntario para los estratos bajos, donde el gobierno entrará a aportar hasta un 20% de los ahorros (antes se hablaba del 50%). La idea es ayudar a engrosar los ahorros pensionales, donde unos (eventualmente) lograrán acumular tiempos (en el RPM) y otros montos (en el Rais) para acceder a una pensión mínima o, en su defecto, contar con ahorros para encarar la vejez.
 
El costo fiscal de dichos BEPs es muy sensible a los supuestos que se hagan y por eso manejamos tres posibles escenarios, en función de la masa de informales que se busca beneficiar. El “universo” a cubrir es actualmente de unos 12 millones de personas, según cifras de 2013. Siguiendo la metodología usada en análisis anteriores, supondremos tres grupos de personas: i) los “casi-graduados” (25% de universo); ii) los que estarían a “mitad de camino” para alcanzar la pensión (25%); y iii) los “costosos” que tendrían muy poco ahorro (50%). 
 
Siguiendo los lineamientos del Conpes, los aportes del gobierno serían un 20% de unos $40.000/mes (capacidad de ahorro) que aportarían al fondo dichos individuos; es decir los apoyos del gobierno serían sólo $8.000/mes por individuo. Alternativamente, el gobierno ha pensado en ahorros de $100.000/mes/individuo, donde el aporte gubernamental se elevaría a $20.000. La discusión está en la capacidad de ahorro (efectiva) de aquellos que viven con 1 SML. 
 
Teniendo en cuenta esto, los cálculos de Anif indican que el costo fiscal de los BEPs, suponiendo ahorros mensuales de sólo $40.000/individuo, representaría un costo cercano a los 0.12% del PIB anual, cifra equivalente a 1.8% del PIB de 2013 en VPN. Curiosamente esta cifra es la mitad respecto del 4% del PIB en VPN que ha venido mencionando Mintrabajo. Probablemente las diferencias radican en el monto de los ahorros individuales esperados ($100.000 vs. los $40.000/mes aquí señalados). 
 
Así, tanto el programa de Colombia mayor como el de BEPs parecen fiscalmente acotados, representando sólo 5% del PIB en VPN de los próximos cincuenta años. Sin embargo, estos programas asistencialistas constituyen un “segundo mejor” frente al óptimo de buscar directamente la mayor formalidad laboral (financiando la totalidad de los parafiscales por la vía presupuestal). En este frente, si bien el gobierno ha logrado una reducción marginal de 13,5 pp de cargas no salariales (según Ley 1607 de 2012), ello todavía implica dejar vivas unas cargas no salariales del orden de 46 pps de los 60 pps existentes antes de la medida.
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