Reforma tributaria territorial

Frente a las dificultades fiscales que afronta el país, se ha consolidado cierto consenso sobre la necesidad de una nueva reforma tributaria. Sin embargo, se discute muy poco la conveniencia de que ese nuevo arreglo fiscal contemple, de manera conjunta, las finanzas nacionales, departamentales y municipales. Cualquiera que sea el próximo gobierno, la reforma tributaria debe ser territorial. Además, el análisis fiscal tiene que incorporar el balance global del Estado y no limitarse exclusivamente a los recursos del Gobierno Nacional. Las reformas tributarias en Colombia se han concentrado casi exclusivamente en los impuestos nacionales. Persistir en acuerdos fiscales que solo atienden las necesidades del gobierno central es un error. Primero, porque el contribuyente es uno solo. Segundo, porque la capacidad fiscal de los municipios es muy distinta a la de los departamentos, y esa asimetría debería reducirse. Tercero, porque una adecuada articulación entre impuestos nacionales y locales favorece la productividad y la competitividad. Dado que la capacidad de pago del contribuyente se ve afectada por la suma de los distintos tributos, resulta indispensable que estos se articulen entre sí. Debe existir un balance, por ejemplo, entre el impuesto predial y el impuesto al patrimonio. Si la tarifa del predial aumenta de manera significativa, difícilmente debería incrementarse simultáneamente el impuesto al patrimonio. Las elasticidades de los impuestos frente al ingreso deben considerar estas interacciones. La capacidad fiscal de los municipios grandes y medianos es considerablemente mayor que la de los departamentos. Las finanzas de las ciudades tienen un amplio potencial, en buena medida gracias a los instrumentos que ofrece la Ley 388 de 1997. Los departamentos, en cambio, cuentan con fuentes de recursos más limitadas. Deberían tener mayor autonomía para fijar algunos tributos y, además, podrían participar en una fracción del recaudo del predial. Esto resulta coherente si se considera que los departamentos cumplen funciones relevantes como ordenadores del territorio.

La articulación entre impuestos nacionales y locales permite, además, utilizar la tributación como un instrumento que incide en la estructura productiva. Un diseño adecuado de tarifas puede incentivar a las empresas a ser más intensivas en capital, favoreciendo su productividad y competitividad. La tributación cumple múltiples propósitos, y el aumento del recaudo es apenas uno de ellos. Tras la expedición del Acto Legislativo No. 03 de 2024, el Gobierno dejó pasar un año sin presentar la ley de competencias. Dicha norma obliga a cerrar tres brechas: económica, sectorial y territorial. A las ciudades grandes e intermedias debe exigírseles un mayor esfuerzo fiscal, de modo que el cierre de brechas no dependa exclusivamente de las transferencias provenientes de los ingresos corrientes de la Nación, sino también de la responsabilidad fiscal de las aglomeraciones urbanas. Resulta necesario examinar de manera integral las distintas fuentes de recursos para identificar sus verdaderas potencialidades. En el caso de los municipios, la discusión se centra en la captura de las rentas derivadas de la propiedad del suelo y del desarrollo urbanístico. Una reforma tributaria que incorpore explícitamente a los gobiernos locales permitiría determinar con mayor claridad el margen de maniobra fiscal de la Nación, en función del peso y alcance de los impuestos territoriales. A su vez, cualquier variación en la tributación nacional tiene efectos directos sobre los ingresos de municipios y departamentos. Estos efectos cruzados no han sido analizados de manera sistemática y deberían ocupar un lugar central en el debate fiscal que el país necesita.