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Sesenta años del DNP y la planeación en Colombia

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Hace 60 años, con la Ley 19 del 25 de noviembre de 1958, el gobierno emprendió el camino hacia uno de los mayores procesos de modernización de su historia. No solo se creó el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación (Conep), como la instancia encargada de orientar y conducir, al más alto nivel técnico y político, la acción del Estado para el desarrollo. También se da vida jurídica e institucional al Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, hoy Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Y fue el “Plan Decenal” la primera gran tarea que asume esta nueva institucionalidad del país, siendo este el primer plan de desarrollo para mostrar de manera fehaciente la intención del Frente Nacional de dotar al país de instancias técnicas en el diseño y ejecución de políticas públicas. Aún cuando en la elaboración de este Plan subyacía la idea de conseguir recursos externos, en realidad el más importante resultado fue constituir la base de la política económica. Gracias al trabajo articulado entre los dos organismos, se dio lugar a la conformación de una estructura institucional sólida para el ejercicio de la planeación económica y social. Bajo el Plan Decenal se impulsa la reforma agraria, y establece mecanismos para el fomento y financiación de la vivienda, así como una reforma del Estado.

Para atraer la cooperación internacional, el gobierno contrata con el economista Lauchlin Currie la preparación del plan de desarrollo que luego se conocerá como “Operación Colombia”, con el que se busca enfrentar el problema agrario, cerrar la brecha entre el campo y la ciudad, extender la educación y mejorar el acceso a la vivienda y los servicios públicos. El Plan es entregado en 1962 a la OEA en el marco del recién creado programa de la Alianza para el Progreso.

Durante el gobierno de Guillermo León Valencia (1962-1966), los procesos de estructuración de las políticas públicas adquieren un perfil institucional más definido. Por una parte, con la expedición de la Ley 3242 de 1963, se redefinen los miembros del Conep, asociándolo a las carteras ministeriales e invitando a los gerentes del Banco de la República y de la Federación Nacional de Cafeteros, cambio que le transfiere un rol como rector de la política económica y mayor institucionalidad.

Con la llegada de Carlos Lleras Restrepo a la Presidencia, para el periodo 1966-1970, Colombia emprende un trascendente proceso de reorganización administrativa del poder ejecutivo. Con la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 1968, Lleras Restrepo logra que la estructuración de las políticas públicas entre en su etapa definitiva de consolidación institucional. El Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, se convierte en el Departamento Nacional de Planeación -DNP-. Se redefine el proceso de planeación, con el propósito de darle coherencia a la elaboración de planes y programas que “consulten la realidad nacional” y su integralidad en cuanto políticas gubernamentales, y se crean las condiciones para sentar jurisprudencia sobre la competencia del poder ejecutivo y el legislativo en la formulación y adopción de los planes de desarrollo económico y social.

Posteriormente, bajo la expedición del Decreto 2996 del 10 de diciembre del mismo año, se reestructuran los organismos nacionales de política económica y de planeación. El Consejo Nacional de Política Económica y Planeación es reemplazado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), como el coordinador de las tareas de planeación, orientador de la política económica y social del país, y también para vigilar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo.

La consolidación de las instancias de planeación fue limitando la capacidad de los intereses políticos para interferir en la asignación de los recursos públicos. El fortalecimiento sucesivo de las instancias de planeación fue clave para facilitar el tránsito de la iniciativa del gasto del Congreso al Gobierno. Rápidamente, las reformas llevaron a concentrar la iniciativa del gasto en el Ejecutivo. Este cambio le daba mucho más equilibrio al sistema de orientación de las políticas y el financiamiento del desarrollo.

El Plan de Desarrollo definía las políticas públicas a desarrollar y establecía los objetivos e instrumentos para su ejecución. Las políticas se descomponían en planes, programas y proyectos que debían ser ejecutados por cada uno de los ministerios y los organismos descentralizados adscritos o vinculados. Una vez formuladas las políticas sectoriales, en cada uno de los ministerios las políticas eran sometidas a un proceso de planeación sectorial con el cual se ordenaba el conjunto de intervenciones del propio ministerio, de cada una de las entidades adscritas o vinculadas, y de los respectivos sectores en los departamentos y municipios.

Para asegurar una adecuada coordinación interinstitucional, el Conpes participaba en el estudio, evaluación y aprobación, en primera instancia, de los planes y programas de desarrollo económico que el gobierno debe someter a consideración del legislativo.

En este contexto, se han estructurado una docena de planes nacionales de desarrollo en Colombia: “Plan General de Desarrollo Económico y Social”, “Planes y Programas de Desarrollo”, “Las cuatro estrategias”, “Para Cerrar la Brecha”, “Plan de Integración Nacional”, “Cambio con Equidad”, “Plan de Economía Social”, “la Revolución Pacífica”, “El Salto Social”, “Cambio para construir la paz”, “Hacia un Estado comunitario”, “Estado comunitario, desarrollo para todos”, “Prosperidad para todos” y “Todos por un nuevo país”. Todos, apoyados en una sólida arquitectura institucional.

Desde 1970 cada uno de los gobiernos ha tenido la posibilidad de definir su modelo de intervención estatal, escoger los sectores que dinamizarían la economía y el desarrollo social, establecer las metas que se quería (o se podía) alcanzar, y señalar los mecanismos institucionales y de financiamiento a través de los cuales se alcanzaría el bienestar. Pero a su vez, la rigurosidad técnica soportada por la misma institucionalidad ha velado por que exista algún grado de continuidad de políticas entre un plan y otro.

Aprovechando los avances de la tecnología, un ejercicio realizado con análisis de datos nos permite visualizar las palabras más utilizadas en los planes de desarrollo. Con solo analizar cada uno de estos planes, es posible ver los legados que en materia económica nos ha dejado la planeación y la institucionalidad que la soporta. Ejemplo de esto podríamos mencionar, con riesgo a omitir grandes avances, pues es precisamente una de las características del DNP, hacer cambios sostenibles en el tiempo, pero silenciosos. En otras palabras, contar con una entidad como el Departamento Nacional de Planeación, es fundamental para ayudar a entender que son políticas de Estado las que nos permiten alcanzar niveles más altos de desarrollo económico y social.

El repaso a la historia de estos 60 años de la Planeación nos muestra la relevancia de una institucionalidad como la que gira alrededor del DNP, para garantizar el desarrollo de largo plazo del país. Son cuatro pilares, como diría José Antonio Ocampo los que destacan esa institucionalidad: el primero, la construcción del Plan Nacional de desarrollo, administrar la inversión pública es el segundo pilar, un tercer pilar con el acompañamiento al fortalecimiento de la descentralización del país, y un cuarto pilar es su papel destacado como el centro de pensamiento del gobierno.

Es precisamente la experiencia acumulada en estos sesenta años, la que nos permite visualizar que los cambios que el país ha logrado en materia económica y social requieren de un DNP renovado capaz de seguir identificando las tendencias y diseñando políticas acordes a las mismas, capaz de reconocer las oportunidades. En este contexto, el gobierno del presidente Iván Duque ha concebido el Plan de Desarrollo bajo la forma de un “Pacto por Colombia, Pacto por la equidad” que tendrá como principal objetivo avanzar en materia de igualdad de oportunidades para todos, a través de elementos dinamizadores para el crecimiento como el emprendimiento e innovación en un mundo que ya entró en la cuarta revolución industrial, fuertes vínculos territoriales, en un entorno de convivencia pacífica y legalidad. Es nuestra apuesta para que nadie se quede atrás. Un reto importante pensando en los desafíos de las próximas décadas y generaciones.

Hoy Colombia presenta un cambio social notable, con una fuerte caída de la pobreza y un avance importante de la clase media. Sin embargo, persisten un conjunto de factores que de no enfrentarse comprometerán la continuidad del cambio social y la posibilidad de lograr un país con mayor equidad y calidad de vida. No olvidemos que todavía tenemos 12,8 millones de personas en condiciones de pobreza monetaria y más grave aún, 3,5 millones de personas en condiciones de pobreza extrema.

Estos aspectos de política destaca nuevamente el papel de la entidad rectora en la planeación del desarrollo económico y social. Tengo a mi cargo la responsabilidad de seguir fortaleciendo el nivel técnico de nuestra entidad, un activo valioso para la institucionalidad de nuestro país. Debemos concentrarnos en promover el desarrollo económico y social de nuestro país.

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