Más de un siglo en búsqueda de la reforma tributaria integral en Colombia

Han pasado más de 100 años desde que se empezó a tejer el sistema tributario hasta convertirse en lo que es hoy en día: una colcha de retazos. La madeja se ha armado con un poco más de 50 reformas, de las cuales solo tres alcanzan a llevarse el título de “integrales o estructurales”.

Pareciera que fuera desde siempre que se habla de encontrar la fórmula indicada para poder recomponer los remiendos de un sistema que se soporta en el bolsillo de los colombianos. Pero, ¿qué entendemos por integral? ¿A qué nos referimos cuando decimos que ya es hora de hacer un cambio estructural?

Para encontrar respuestas, cuatro expertos en la materia nos dieron sus puntos de vista: Juan Camilo Restrepo, exministro de Hacienda; Horacio Ayala, exdirector de la Dian; Pedro Sarmiento, socio director de Tax & Legal de Deloitte, y Alfredo Lewin, socio de Lewin & Wills Abogados y expresidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.

Las definiciones apuntaron a la reestructuración del sistema, la simplificación o incluso la creación de un nuevo estatuto. La búsqueda de cambios que lo hagan más justo, equitativo, progresivo, eficiente y que tenga efectos duraderos en el largo plazo. Pero las transformaciones sustanciales han sido pocas y más bien abundan las “reformitas” y ajustes normativos imprecisos que han llevado a que hoy en día estén apilados más de 930 artículos en compilaciones tributarias.

Las modificaciones de importancia a la estructura fiscal heredada de España arrancaron a partir del Congreso de Cúcuta de 1821, en el que se creó el impuesto a la renta, sustentado por el primer ministro de Hacienda del Libertador Simón Bolívar, Castilla y Rada, como lo registra Restrepo en su libro ‘Hacienda Pública’.

Solo unos años después, en 1918, se estableció ese tributo. Para la implementación fue fundamental la obra ‘La reforma tributaria en Colombia’ del profesor y ministro Esteban Jaramillo, quien afirmaba que este impuesto servía como un ideal financiero y social.

Durante finales del siglo XIX y comienzo del siglo XX, la mayoría de las reformas estaban enfocadas en conseguir más recursos. Como la de hace 117 años, en el Gobierno de José Manuel Marroquín, que buscó aumentar el impuesto al tabaco, fósforo y cigarrillos.

Para los analistas solo tres se han graduado como integrales. “Quizás la única reforma tributaria integral, o que se le parezca, que se ha hecho en Colombia, fue la que se dictó a comienzos de la administración Alfonso López Michelsen (1974), aprovechando el estudio y las recomendaciones que hizo la misión Musgrave, que había sido contratada por la administración Lleras Restrepo”, recuerda el exministro de Hacienda.

Sarmiento explica que esta reforma trajo cambios sustanciales en el impuesto sobre la renta, incluyó el régimen de renta presuntiva; estableció el sistema de devoluciones, y gravó con IVA los servicios de telecomunicaciones y telefonía.

La de 1986, bajo el gobierno de Virgilio Barco Vargas, también fue calificada como integral. Según Ayala, esta modificó de manera profunda el régimen de impuesto de renta e hizo el sistema más simple y efectivo.

Por su parte la reforma de 1990 durante la presidencia de César Gaviria Trujillo -aunque menos ambiciosa- incluyó una amnistía tributaria, incrementó la tasa del IVA, redujo el arancel promedio y además creó la Dian.

A partir de estas, se han hecho otras más que han tenido por objetivo incrementar los ingresos. Y si bien la carga tributaria ha aumentado, pasando de 10% del PIB en 1990 a 17,3% en 2011, aún hay preocupaciones porque sigue baja frente al promedio de la Región, que está por encima de 21%. Cada 27 meses en promedio se hacen reformas y estas se han convertido en las máquinas tapahuecos (fiscales) de los gobiernos, como bien lo dijo el profesor e investigador de la Universidad de los Andes, Daniel Mejía. Ahora el Gobierno está pensando en prórrogas de impuestos clave como el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) y en mayores tarifas al impuesto al patrimonio.

La necesidad de este tipo de reformas ya es un lugar común. En opinión de Lewin debe hacerse una revisión completa de las instituciones y normas, lo que involucraría no solo su modernización jurídica sino económica, compatible con los desarrollos y circunstancias del siglo XXI. Para los analistas el cambio no da espera. Después de tantos años el régimen “sigue incoherente, injusto, excesivamente extenso, complicado y lleno de errores y de coyunturas de evasión”, en opinión de Ayala. La receta de la esquiva reforma estructural está, lo difícil será cocinarla.

Las opiniones

Juan Camilo Restrepo
Exministro de Hacienda
“Quizás la única reforma tributaria integral, o que se le parezca, que se ha hecho en Colombia, fue la que se dictó a comienzos de la administración López Michelsen (1974)”.

Alfredo Lewin
Socio de Lewin & Wills Abogados
“El actual régimen tributario es una colcha de retazos producto de una gran cantidad de reformitas y ajustes normativos imprecisos que se han acumulado en los últimos 40 años”.

Pedro Sarmiento
Socio Director de Tax & Legal de Deloitte
“En Colombia sigue siendo necesaria una reforma tributaria estructural que simplifique el sistema tributario y que además lo vuelva más equitativo”.

Horacio Ayala
Exdirector de la Dian
“Necesitamos una política tributaria acorde con las necesidades de la economía y con la equidad y la igualdad; lo que tenemos es una tributación política”.