Fragilidad fiscal de los departamentos

La estructura fiscal de los departamentos es muy débil. En este aspecto es acertado el diagnóstico que realizó la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria. La Comisión observa que “el crecimiento de los tributos municipales ha sido significativamente más dinámico que el de los tributos departamentales”. De acuerdo con las estimaciones de la Comisión, entre 2000 y 2013, los ingresos tributarios de los municipios pasaron de 1,3% del PIB a 2,15% del PIB. Mientras tanto, en los departamentos, los ingresos tributarios se han mantenido alrededor de 0,8%-0,9% del PIB. De esta comparación se derivan tres conclusiones. Primera, el monto de los impuestos municipales es superior al de los departamentos. Segunda, los ingresos municipales son más dinámicos que los departamentales. Y, tercera, la brecha entre municipios y departamentos se ha ido ampliando. En 2000, los tributos municipales eran 1,7 veces los departamentales, y en 2013 la diferencia fue 2,7 veces.

Las finanzas municipales tienen grandes potencialidades porque los recursos están asociados a las dinámicas del suelo y del urbanismo. Y las posibilidades van aumentando con el tamaño del municipio, así que las ciudades grandes y medianas pueden generar un volumen significativo de recursos. La ley 388 de 1997 ha sido determinante en la consolidación de la capacidad fiscal de los municipios.

La situación de los departamentos es muy distinta. Sus fuentes tributarias tienen numerosos inconvenientes. Además de ser dispersas (13 impuestos), no son dinámicas. Los ingresos provienen, principalmente, del consumo (de cerveza, licores, cigarrillos), de la sobretasa a la gasolina y de las loterías. En los últimos años, la debilidad de las finanzas de los departamentos fue mitigada por los recursos provenientes de las regalías.

El departamento debería jugar un papel relevante en el ordenamiento del territorio, y en la articulación de los proyectos municipales. Para lograr estos y otros propósitos, se requiere modificar la estructura fiscal, de tal manera que los ingresos crezcan y no estén sometidos a los vaivenes de la coyuntura. Las alternativas que propone la Comisión de Expertos son tímidas e insuficientes: “aumentar gradual pero significativamente el impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco, revisar la estructura de los impuestos a la cerveza y los licores, y evaluar detalladamente la posibilidad y conveniencia de introducir un impuesto sobre las bebidas azucaradas”. Estas medidas no tocan la estructura fiscal de los departamentos, y no implican modificaciones sustantivas.

El país está en mora de hacer una transformación significativa en el régimen depar-tamental, de tal manera que se redefinan sus funciones y sus fuentes de ingreso. Entre las alternativas se podría pensar, por ejemplo, en que los departamentos tengan una participación en el predial. Pero para ello es indispensable dar tres pasos: i) Actualizar los catastros. La Comisión de Expertos estima que en el país 30% de los predios tiene el catastro desactualizado. ii) Aumentar la tarifa efectiva, que en algunas regiones no llega a 2 por mil, a pesar de que la tarifa nominal puede ser de 8 por mil. iii) En el caso de los municipios pequeños se debe crear una instancia de cobro nacional, ya que en estos municipios el poder político de los concejales es muy débil frente al de los grandes terratenientes.