Analistas

Zonas Francas y elusión tributaria minera

Las ganancias en recaudo tributario de 2017 han estado por debajo de lo esperado, tras la Ley 1819 de 2016. Por ejemplo, en el acumulado de enero-octubre de 2017, el recaudo (neto de transferencias del Cree) apenas creció 2,8% real anual, lejos de 7% real que hubiera sido consistente con el presupuesto y las propias expectativas del gobierno.

Tanto la inesperada desaceleración económica como las menores ganancias en “normalización tributaria”, a pesar de las buenas intenciones organizativas de la Dian, explican esta menor presión tributaria. De hecho, todo parece indicar que la relación Recaudo Tributario/PIB estará bordeando 13,7% en 2017, en vez de 14,5% que se había fijado como meta el Mhcp (neto de las devoluciones que por Ley debe realizar la Dian). Se ha mencionado que dicha “normalización” podría haber incorporado cerca de $20 billones en activos, pero si el pago neto ascendiera a 12%, a duras penas se tendría una compensación de $2 billones frente a faltantes de recaudo cercanos a los $6 billones.

El problema de fondo que tiene Colombia, además de la desaceleración económica (1,8% en 2017 vs. 3,5% proyectado por el gobierno un año atrás), son las múltiples exenciones tributarias por cuenta de: i) los contratos de estabilidad tributaria; ii) tratamientos “especiales” en materia de IVA; y iii) la gran perforación que han implicado tratamientos preferenciales a las zonas francas que, en promedio, exportan menos de 10% de lo que por allí pasa.

Si bien la Ley 1819 de 2016 tuvo la intención de acabar con muchos de esos privilegios, en realidad el Ejecutivo actuó de forma muy tímida, dejando verdaderas “troneras tributarias” para los próximos años (de lo cual poco se han percatado los candidatos). Tenemos a manos tres patéticos ejemplos: i) el incremento de la tasa del IVA de 16% a 19% no entrará en vigencia para muchísimos productos hasta culminar los tratamientos excepcionales otorgados, siendo uno de los más onerosos para el fisco el relacionado con los insumo de las obras civiles (pues se tuvieron que honrar todos los costos de los contratos firmados hasta diciembre de 2016); ii) el sector hotelero pasó de cobro de renta cero durante los pasados 15 años a enfrentar una tasa especial de 9% que estará vigente por otros 30 años; y iii) para las zonas francas (aun sin vocación exportadora) tan solo se elevó su tasa de imporrenta de 15% a 20% frente a tasas de gravamen en renta de 35%-40%, amén del tratamiento preferencial en aranceles e IVA.

El tema de Zonas Francas se ha convertido en un verdadero “hoyo negro” en materia de elusión tributaria. En efecto, la errada política de “confianza inversionista” de las administraciones Uribe I-II (Ley 1004 de 2005 y Decretos 383 y 4051 de 2007) llevó a extender esos beneficios a toda una serie de empresas sin espíritu exportador, generándose así un verdadero “lavado de aranceles e impuestos”. Es más, en el balance, las Zonas Francas apenas muestran un cuasi-equilibrio comercial histórico, con lo cual su alcance como polo de desarrollo del comercio exterior deja mucho que desear.

Los mecanismos de elusión tributaria vía zonas francas se han venido extendiendo también hacia el sector minero. De hecho, informes recientes reportan que el desplome de las ventas externas mineras de oro y esmeraldas ahora se siente en las ventas de las zonas francas del Pacífico (-84% anual), Bogotá (-34%) y Palmaseca (-23%) durante enero-septiembre de 2017, ver gráfico adjunto.

Estar otorgando tratamientos preferenciales en zonas francas al sector minero no solo va en contravía de la teoría de la “industria naciente” (son empresas y procesos que tienen décadas de operación), sino que ello viola los principios de “promoción exportadora innovadora”, que tanto invocan los gobiernos. ¿Si seguimos obrando de forma tan torpe a través de delegar la política tributaria en el Ejecutivo y con poder discrecional, tal como ocurrió con Odebrecht, entonces que esperanzas tiene el país de elevar su presión tributaria del actual 14% hacia el requerido 17% del PIB?