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Analistas 02/02/2022

La pobreza multidimensional en Colombia

Mauricio Santa María - Anif
Presidente de Anif

Existen diferentes formas de acercarse a la medición y análisis de la pobreza en una sociedad. Una de las más populares es a través de la pobreza monetaria. No obstante, esta forma de ver ese fenómeno se puede quedar corta, cuando se quieren evaluar las múltiples causas y consecuencias de la pobreza. Para tratar de superar la mirada unidimensional de la pobreza por ingresos, se ha propuesto diferentes indicadores compuestos, que la miden desde distintas dimensiones que intentan aproximar el nivel bienestar de un hogar. La propuesta oficial en Colombia ha sido el índice de pobreza multidimensional (IPM), que es una adaptación del proyecto de la Universidad de Oxford y que el Dane viene calculando desde hace varios años. Su ventaja es la medición de 15 variables, que reflejan cinco dimensiones de la pobreza. Lo anterior, tiene muchas ventajas en el estudio y las opciones de política pública para mejorar la calidad de vida de la población.

Hemos querido dar una mirada a los cambios de este indicador en el largo plazo, no solo en el total del indicador, sino en cada uno de sus componentes. El análisis cobra particular relevancia en la coyuntura actual, en la cual hemos observado los efectos económicos y sociales producto de las medidas de confinamiento obligatorio que se dieron para enfrentar la pandemia por SARS-CoV-2 en 2020. En efecto, esas medidas tuvieron un gran impacto negativo en los ingresos de los hogares, que hizo que la pobreza monetaria aumentara, por lo que daremos una mirada a lo que pasó con el IPM y sus componentes en el corto plazo.

Así las cosas, en esta columna presentamos los aspectos metodológicos más importantes sobre cómo está construido el IPM y cada uno de sus componentes. Damos una mirada de los cambios en la pobreza medida con este indicador a lo largo de los últimos 25 años, así como los logros y retos sociales más importantes que se registran en la evolución de cada una de sus dimensiones. Se presenta, además, un análisis de los efectos de la pandemia en la calidad de vida de los colombianos, que en especial en el componente educativo y laboral enfrentaron caídas muy importantes. Adicionalmente, se hace un análisis de las diferencias regionales, a través de los niveles y cambios que han enfrentado los departamentos entre 2010 y 2020 en la pobreza multidimensional. Finalmente, presentamos nuestras estimaciones del IPM para 2021, que afortunadamente ha mejorado, pero que evidencia que aún persisten retos de política en lo que tiene que ver con la asistencia escolar de niños y jóvenes al igual que los importantes desafíos en el mercado laboral.

¿Cómo se mide la pobreza multidimensional?

La forma más conocida de medir la pobreza es a través del ingreso monetario de los hogares y sus integrantes. El indicador de pobreza mide el porcentaje de la población con ingresos por debajo de un estándar o mínimo de ingresos mensuales necesarios para cubrir sus necesidades básicas. El estándar está definido por la denominada línea de pobreza, que según el Dane es el costo per cápita mensual mínimo necesario para adquirir una canasta de bienes (alimentarios y no alimentarios) que permiten un nivel de vida adecuado.

De tal manera, que la pobreza medida por la línea de pobreza es un concepto unidimensional que capta la baja capacidad de consumo de los hogares como consecuencia de un ingreso insuficiente. Los ingresos bajos pueden tener un carácter transitorio o pueden ser de más largo plazo y estar relacionados con características más estructurales de los hogares y las personas. De lo cual, surge la necesidad de complementar los análisis de pobreza con indicadores que capten varias dimensiones de la misma. Tal como lo indica el Banco Mundial, la pobreza es un concepto complejo y existen aspectos importantes de la misma que no se pueden medir en términos monetarios. Así que es importante abordar su medición y análisis a través de diferentes dimensiones. De esa manera, el Dane calcula el Índice de Pobreza Multidimensional desde 2010, que mide la pobreza en varios aspectos y que complementa las mediciones por ingresos y abre mayores posibilidades de análisis y de diseño de políticas públicas.

La metodología sigue la propuesta hecha por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), basada en Alkire y Foster (2007, 2011). El índice está compuesto por cinco dimensiones, que se miden a nivel de hogar: i) condiciones educativas, ii) condiciones de la niñez y juventud, iii) trabajo iv) salud y v) condiciones de la vivienda y servicios públicos domiciliarios. Esas dimensiones se dividen en 15 variables (esquema 1) y un hogar con privaciones en al menos cinco variables (que representan 33% de las privaciones) se considera en condición de pobreza multidimensional (DNP, 20182). Cada una de estas variables tiene un peso similar dentro del índice.

Una característica del IPM en Colombia es que la unidad de análisis que se escogió es el hogar. Eso quiere decir que las privaciones son experimentadas simultáneamente por las personas que conforman un hogar y no por personas aisladas. Por ejemplo, en el caso de la inasistencia escolar, si 100% de los niños del hogar (entre 6 y 16 años) no asisten al sistema educativo, no solo se caracterizan como pobres a los niños que experimentan dicha privación, sino a todo el hogar.

Tal como lo menciona Angulo & Gómez (2014), la fortaleza del IPM es su mayor relación con la protección social y la política social, frente al indicador de pobreza por ingresos. Entre otras, porque las variables de calidad de vida que lo componen son susceptibles de ser impactadas por la política pública de forma más directa, con lo cual se constituye en un gran instrumento para la política social y el análisis del progreso social.

Principales resultados

En el largo plazo el IPM ha mostrado una reducción importante al pasar del 86 % en 1997 a 37.1% en 2020. Eso significa que, de 24 millones de personas en hogares con al menos 5 privaciones en 1997, se pasó a 9.2 millones de personas consideradas pobres multidimensionalmente en 2020 (Gráfico 1). No obstante, la mayor disminución se dio entre 1997 y 2010, con una reducción de 30 puntos porcentuales (pp) en esos años. Lo anterior, se explica principalmente por el fuerte aumento en las coberturas educativas y de aseguramiento en salud observadas entre 2003 y 2008, periodo en el cual la afiliación al régimen subsidiado experimentó un gran crecimiento por la decisión del Gobierno de aumentar dicha cobertura. En el período comprendido de 2010 a 2020 la caída fue cercana al 40%, lo cual muestra que la mejora en la calidad de vida no se ha detenido.

La disminución de la pobreza dimensional se ha dado, tanto en las zonas urbanas (cabeceras), como en las rurales (resto). No obstante, el IPM en las zonas rurales es mayor que en las urbanas, diferencia que ha venido creciendo con los años. En efecto, en 1997 la pobreza rural era 1.7 veces la urbana, pero ya para 2020 esa diferencia es de 3 veces a favor de las zonas urbanas. Es preocupante que en el campo se den los niveles de privaciones actuales, pero lo más grave es que las brechas no se estén cerrando, sino por el contrario ampliando. Así, uno de los grandes retos de la política social y económica que debe enfrentar el país en los próximos años es reducir el déficit en la calidad de vida de los hogares en las zonas rurales apartadas.

Al observar la evolución del porcentaje de hogares que se consideran en privación en cada una de las variables individuales que conforman el IPM (Gráfico 2), se aprecia que los rubros en los que más privaciones enfrentan los hogares son, en su orden, el trabajo informal, bajo logro educativo y rezago escolar. En 2007 el 84.3% de los hogares tenían al menos un miembro desempeñando trabajos informales, porcentaje que se mantiene en un 74.2% en 2020. Eso está relacionado con la alta segmentación del mercado laboral en el país, que tiene como una de sus principales causas los altos costos de contratación del empleo formal y un salario mínimo que en términos relativos al salario medio del mercado es bastante alto. En lo que tiene que ver con el bajo logro educativo4, entre 1997 y 2020 el porcentaje de hogares con esta privación disminuyó en cerca de 28 pp. No obstante, aún el 42.2% de los hogares en Colombia tienen promedios educativos bajos. Así mismo, se observa que para 2020 el 26% de los hogares presentan rezago escolar, es decir si alguno de los niños entre 7 y 17 años tien e un nivel educativo inferior a la norma para su respectiva edad. En otras palabras, a pesar de los avances en materia educativa que ha tenido el país, aún existe un espacio importante para avanzar en este aspecto.

De otro lado, una de las variables con menor privación es el trabajo infantil, que en 2020 solo el 1.2% de los hogares tenían al menos un menor trabajando. Otra característica con un bajo nivel de privación es la que corresponde a materiales inadecuados en el piso (2020: 6.3%) y material inadecuado de paredes exteriores (2020: 2.5%).

Como hemos mostrado, en los últimos 23 años se observan caídas en las diferentes variables que miden las privaciones de los hogares del país. No obstante, la implementación de medidas restrictivas a la movilización que a lo largo del país se impusieron para enfrentar la pandemia producida por el SARS-CoV-2 no solo en el país, sino en todo el mundo, trajo como consecuencia una caída del PIB sin precedentes, con el consiguiente deterioro del mercado laboral y la generación de ingresos de los hogares. Lo anterior, llevó a que entre el 2019 y 2020 el IPM total aumentara levemente de 17.5% a 18.1%. Sin embargo, al mirar dentro de los componentes de este índice se aprecia que los relacionados con las condiciones de la niñez y juventud y del trabajo se deterioraron más que proporcionalmente (Gráfico 3).

En particular, se dio una gran caída en lo que tienen que ver con la asistencia escolar. Dado que en 2019 el 2.7% de los hogares tenían menores en edad escolar que no asistían al sistema educativo, pero para el 2020 ese porcentaje se ubicó en un 16.4%, es decir en un solo año creció en 13.7 pp (507%), incluso muy por encima de la cifra observada en 1997 (10%). Lo anterior puede tener fuertes implicaciones en la acumulación de capital humano de las cohortes que enfrentaron este deterioro, lo cual es preocupante en términos del potencial productivo de la economía y en materia de movilidad social.

De otro lado, el deterioro del componente laboral se explica por un crecimiento de los hogares con miembros ocupados en la informalidad, que entre estos dos años creció un 2%, pero principalmente, por el incremento del desempleo de largo plazo que se incrementó en un 15%. Esa situación, no parece que pueda mejorar en 2021 y 2022, dado que la recuperación del empleo se ha venido dando, principalmente, en el sector informal y el aumento muy por encima de la inflación causada y de la productividad laboral, que se negoció para el salario mínimo en 2022, ralentizarán la creación de empleo en general y promoverá la contratación sin el cumplimiento de los estándares laborales.

Como es de esperarse son los hogares más pobres los que enfrentan niveles más altos de pobreza multidimensional. En el gráfico 4 podemos ver el IPM para cada quintil de ingresos5. El porcentaje de privaciones que enfrentan las personas de los hogares del 20% más pobre de la población es de 30 veces la del 20% con más recursos. En general, el segmento más rico tiene porcentajes muy bajos de pobreza multidimensional. Entre 2019 y 2020 el crecimiento de este indicador se explica principalmente por el deterioro de la calidad de vida de los tres primeros quintiles.

Como se ha discutido, la privación que más se deterioró fue la asistencia escolar. No obstante, son los hogares más pobres los que enfrentaron una mayor caída en esta dimensión (Gráfico 5). El porcentaje de personas que pertenecen a hogares donde los niños y jóvenes de 6 a 16 años abandonaron el sistema escolar en el quintil 1, paso de 9.8% a 47.9% entre 2019 y 2020 (38 pp). En el quintil 2 dicho el incremento fue cercano a 30 pp, al pasar de 6.5% a 36.6, en esos años. Si bien en los quintiles más altos, también, disminuyó la asistencia escolar, son los segmentos más pobres de la población lo que preocupa, dados los efectos que esto puede tener en el futuro de los niños y jóvenes. En el corto plazo habrá un porcentaje de ellos que, por las condiciones económicas de su hogar, ya no retornarán al sistema escolar y los que lo hagan comenzarán con un rezago escolar que aumenta las posibilidades una deserción en el futuro.

En lo que tienen que ver con el componente de trabajo (Gráfico 6), se aprecia que el desempleo de larga duración (más de 12 meses) aumentó. Las personas en hogares con al menos un miembro enfrentando una situación de desempleo de largo plazo, pasó de 8.1% a 9.8% entre 2019 y 2020, se registra que en todos los quintiles aumentó este porcentaje, pero el grupo con una mayor incidencia y que, a la vez, es el que más se incrementó (5 pp) en esos años corresponde al primer quintil. De otro lado, se evidencia el alto porcentaje de hogares que tienen una o más personas en algún trabajo informal, incidencia que alcanza niveles cercanos al 97% en el primer quintil, pero que incluso en el grupo de mayores ingresos (quintil 5) llega a un 47.4%. Lo anterior muestra lo generalizado que está este tipo de trabajo en el mercado laboral, que en la mayoría de casos, y en especial para los grupos con menos ingresos, es la única opción de obtener un empleo. Eso muestra la importancia de discutir y mejorar las inflexibilidades del mercado de trabajo que promueven el empleo informal, al mismo tiempo que se mejora la empleabilidad de la población, con mayor acceso al sistema educativo y una profundización de la educación para el trabajo y el desarrollo humano.

Una mirada regional de la pobreza multidimensional

La pobreza en el país presenta un marcado patrón espacial, que se caracteriza por afectar en mayor proporción las zonas rurales frente a las urbanas y, con una concentración en ciertas zonas geográficas (Gráfico 7). Se observa que 60% de los municipios urbanos en Colombia tienen una incidencia de la pobreza multidimensional inferior al 30% de su población, mientras que en el campo dicha cifra llega, tan solo, a un 11%. Existe un cinturón de pobreza a lo largo de la región pacífica y en la atlántica. De tal manera, que está en mora una política pública que logre disminuir la brecha que presentan estas regiones. Así mismo, el desarrollo integral del país no se dará mientras las zonas rurales no mejoren su calidad de vida.

Siguiendo la propuesta metodológica del Departamento Nacional de Planeación (DNP-2017) y Díaz y Contreras (2020)6 se construyó el IPM a nivel departamental con base en la gran encuesta integrada de hogares (GEIH) para 2010, dada su representatividad a ese nivel geográfico. Con lo cual tenemos un panorama de la evolución de la pobreza multidimensional en los últimos 10 años a nivel departamental.

En ese período, el IPM para todos los departamentos del país disminuyó (Gráfico 7, panel a). El departamento con la mayor reducción fue Córdoba, con una caída de 28 pp, al pasar de 59.8% de pobres multidimensionales en 2010 a 31.8% en 2020. Igualmente, Cauca mejoró este indicador en cerca de 25 pp (2010:53.4% a 2020:28.2). Los de menor desempeño fueron Chocó y La Guajira con una disminución del IPM de 4.3 y 5.2 puntos porcentuales, respectivamente.

En general, los departamentos que en 2010 presentaban los niveles más altos de pobreza multidimensional fueron los que mostraron una mayor reducción en dicho indicador. Ese es el caso de Córdoba, Cauca y Tolima, que en 2010 tenían porcentajes de pobreza entre el 43% y 60%, y en el período de análisis la disminuyeron entre 24 y 28 puntos porcentuales. Del otro lado, están los departamentos de Caldas, Boyacá, Risaralda, Quindío y la ciudad de Bogotá, con menores reducciones, pero con niveles del IPM menores. Así, se está dando una convergencia, en el mediano plazo, a favor de los departamentos que en un principio mostraban mayores niveles de pobreza. No obstante, los departamentos de La Guajira y Chocó son un caso especial, pues tan solo disminuyeron este indicador en 5 y 4 pp entre 2010 y 2020, respectivamente. Es decir, que mejoraron entre 0.5 y 0.4 pp por año, con lo cual para que el Chocó alcanzara el promedio del IPM nacional de 2020 (18.5%) le tomaría cerca de 70 años y La Guajira 63 años.

Otro aspecto a destacar es que para los departamentos con niveles bajos de IPM, y especialmente para Bogotá, este indicador podría ser adaptado para monitorear otros aspectos importantes para zonas o ciudades con mayores niveles de urbanización. Lo anterior dado que algunas variables del IPM están muy relacionadas con esa condición, y en las zonas geográficas con mayor urbanización, dichas variables ya no discriminan el nivel de pobreza. Lo mismo pasa con la variable relacionada con la salud, dado que la cobertura, en general, del país y en particular de las ciudades es alta.

Entre 2019 y 2020, período en el que irrumpió en el país y en todo el mundo la pandemia del COVID 19, se observa que los departamentos que tuvieron un mayor impacto en la pobreza multidimensional fueron aquellos que al comienzo de la pandemia (2019) presentaban mayores niveles en el IPM (Gráfico 7), panel b), entre ellos Chocó, Sucre y La Guajira.

En el Gráfico 8 se aprecia como se clasifican los departamentos según la trayectoria de la pobreza y su situación actual, en donde se distinguen cuatro grupos. Los departamentos rezagados (alta pobreza y baja reducción) son La Guajira, Chocó, Sucre, Magdalena entre otros. Ese grupo de departamentos requieren una mayor atención en términos de políticas públicas, sobre todo aquellas que tienen un carácter más universal, pues presentan rezagos en la mayoría de las dimensiones del IPM. En segundo lugar, se encuentran los departamentos promisorios, que muestran alta pobreza y alta reducción de la misma (Córdoba, Cauca, Bolívar, Cesar, Norte de Santander). En términos de políticas requieren una estrategia más focalizada, identificando las dimensiones menos dinámicas e invertir en ellas para garantizar que la senda de reducción de la pobreza multidimensional se mantenga.

De otro lado, el Valle, Cundinamarca, Santander, Meta y Tolima conforman el grupo de departamentos exitosos. Para este grupo se recomiendan estrategias focalizadas a nivel de personas, tales como subsidios y beneficios directos, según las privaciones, en los grupos de personas que se identifiquen como pobres. Así como, promover mecanismos de autofocalización. De igual manera, en los departamentos con niveles actuales de pobreza bajos y una baja reducción en el mediano plazo se deben diseñar políticas centradas en las dimensiones que no han mostrado progreso. Se reitera que es necesario evaluar en este último grupo de departamentos los ajustes necesarios en la construcción del IPM que mejor refleje sus características y sus retos de política.

Conclusiones

La pobreza tiene varias dimensiones, más allá del ingreso de los hogares, que deben ser medidas y monitoreadas con el fin de generar políticas públicas mucho más integrales que incidan en el desarrollo humano del país. En ese propósito, el DANE viene produciendo el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), que permite medir y estudiar diferentes aspectos de la pobreza, lo cual abre mayores posibilidades de análisis y de diseño de medidas para erradicarla.

Entre 1997 y 2020 el IPM disminuyó en cerca de 30 puntos porcentuales, esto significa que 15 millones de colombianos dejaron de ser pobres multidimensionales en ese lapso. En todas las cinco dimensiones que mide el indicador, se observaron ganancias. No obstante, en el frente que más se avanzó fue en el educativo y en el de salud. Dado que las coberturas educativas crecieron, especialmente en educación postsecundaria, al mismo tiempo se dio un aumento en la cobertura al régimen subsidiado de salud, que ha igualado el aseguramiento entre los regímenes contributivo y subsidiado, llevando la cobertura a niveles cercanos al aseguramiento de toda la población.

No obstante, existen dimensiones con altos niveles de privación que deben ser objeto de atención, como el trabajo informal que se ha mantenido alto a lo largo de estos años. En 2020 el 74.2% de los hogares tenían al menos un miembro desempeñando trabajos informales, cifra que para 2007 era del 84.3%, es decir que, en esos años, tan solo se ha reducido en 10 pp. Lo que indica que la segmentación del mercado de trabajo, por los altos costos de contratación del empleo formal y la fijación de salarios mínimos altos con respecto a la media del mercado y la productividad, no han permitido expandir los beneficios de la formalidad a más colombianos. Panorama, que en el corto plazo no mejorará, debido al incremento del salario mínimo decretado para 2022 (10.07%) y a la regla de indexación del salario mínimo. De otro lado, a pesar de los avances en materia educativa que ha tenido el país, aún existe un espacio importante para avanzar en este frente. Dado, que el 42.2% de los hogares en Colombia tienen promedios educativos bajos y el 26% de los hogares presentan rezago escolar.

Se mostró que la pobreza en el país muestra un patrón espacial: mayor proporción de pobreza multidimensional en las zonas rurales frente a las urbanas y, con una concentración en ciertas zonas geográficas. Existe un cinturón de pobreza a lo largo de la región pacífica y en la atlántica. En particular el Chocó y La Guajira, merecen una atención especial. Es necesaria, una política pública que disminuya las brechas entre regiones, dado que el desarrollo integral del país no se dará mientras existan esas divergencias regionales en la las calidad de vida.

En el corto plazo, la irrupción de la pandemia y las medidas de aislamiento y restricción a la movilidad que se impusieron para enfrentarla aumentaron la pobreza multidimensional total de 17.5% en 2019 a 18.1% en 2020. Sin embargo, los componentes que más se deterioraron fueron los relacionados con las condiciones de la niñez y juventud y del trabajo. En un solo año, los hogares con niños en edad escolar que no asistían al sistema escolar, aumentaron un 507%, al pasar de 2.7% en 2019 a 16.4% en 2020. Aunque, este fenómeno se ha revertido a lo largo de 2021, es necesario que se preste una atención especial a la posible nivelación que requieran los niños y jóvenes. Así como, a la deserción permanente que en muchos casos se pudo producir. Lo anterior, por las implicaciones en la acumulación de capital humano y su efecto en el potencial productivo de la economía y en la movilidad social.

De otro lado, el deterioro del componente laboral se explica por un crecimiento de los hogares con miembros ocupados en la informalidad, y el incremento del desempleo de largo plazo. De tal manera, que ante la aparición de la variante Ómicron del Covid 19, el Gobierno Nacional y los locales, deben actuar con mucha prudencia, haciendo un balance entre los retos en salud pública y las consecuencias sociales y económicas de las cuarentenas estrictas. El país y el mundo han aprendido a lo largo de este proceso y, el momento actual es diferente al de comienzos de la pandemia. La vacunación y el hecho que la evidencia muestra que esa variante tiene una menor severidad relativa, hace que la etapa de cierres masivos y restricciones a la movilidad deba ser superada. La respuesta debe ser educativa, promoviendo la vacunación en la población, medidas de autoprotección en la ciudadanía y aquellas que permitan al sistema de salud absorber la demanda de servicios. Las medidas del Gobierno parecen ir en la vía correcta. No obstante, hacemos un llamado a que esa prudencia se mantenga.

Lo anterior, porque como se ha mostrado los efectos de las restricciones han afectado con mayor rigor a los hogares más vulnerables, que de antemano ya enfrentaban niveles de privaciones más altas, con un IPM en los hogares más vulnerables, 30 veces más alto que los de mayores de ingresos. Entre 2019 y 2020 el crecimiento de este indicador se explica principalmente por el deterioro de la calidad de vida de los tres primeros quintiles, en particular en el componente de asistencia escolar y el correspondiente a las variables laborales (informalidad y desempleo de largo plazo).

No obstante, la recuperación de la actividad económica y del empleo observada a lo largo de 2021 permitirán que la pobreza multidimensional se vaya recuperando. Nuestras estimaciones sugieren que para 2021, el IPM se ubicará en 17.7%, muy cerca del valor previo a la pandemia (Gráfico 10). Se evidencia que el indicador de inasistencia escolar podría ubicarse en 5.8%, una reducción importante frente al 16.4% de 2020, pero aún por encima de lo observado antes de la pandemia. Igualmente, el desempleo de largo plazo habría disminuido, pero continuará en niveles altos.

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