Ley de Financiamiento 2.0

Escrito por: Nelson Vera, Juan Sebastián Joya y Carlos Camelo

Tras álgidos debates en el Congreso, el gobierno logró la aprobación de la Ley de Financiamiento en su versión 2.0 (Ley 2010 de 2019), luego de que la Corte Constitucional declarara inexequible su texto original (Ley 1943 de 2018) por vicios de forma. En dicho trámite fueron evidentes los bajos niveles de gobernabilidad de la Administración Duque (siendo el partido de gobierno duramente castigado en las elecciones regionales), requiriéndose alianzas con partidos “independientes” y la inclusión de los consabidos elementos “sociales”. En el primer caso, ello probablemente implicará mayor representatividad política en el gabinete ministerial (siendo ello la forma correcta en que operan las democracias occidentales… no pudiéndose confundir con la llamada “mermelada-corrupción”). En el segundo caso, poco han hecho dichos elementos sociales para aplacar las marchas-protestas (a reanudarse en las próximas semanas).

Como veremos, la Reforma Tributaria de la Ley 2010 de 2019 tiene elementos positivos referidos a la consolidación de ganancias en progresividad, elevando la tributación de los hogares con mayores ingresos. Sin embargo, dicha Ley mantiene el error de apostarle a que la menor tributación empresarial acelerará de tal forma la economía, que las rebajas terminarían pagándose por sí solas (expediente bien particular de “sumar recaudos - reduciendo tasas de tributación”, ver Blinder, 2018).

Esta tesis del llamado Supply Side Economics difícilmente se ha corroborado históricamente, pues la literatura empírica encuentra reducidos efectos de dichas rebajas a la tributación empresarial sobre la inversión y los recaudos (teniéndose elasticidades-ingreso del recaudo relativamente moderadas), ver Phillipon 2019. En este frente, tampoco ayudarán los elementos algo populistas de las exenciones de IVA (durante tres días del año y otras a sectores-específicos) y las tasas diferenciales en contribución a la salud para los pensionados con ingresos inferiores a 2SML.

Por todo ello, Anif reitera su conclusión de que dicha Ley no era la reforma que necesitaba el país para tener tranquilidad fiscal durante 2020-2022 (ver Informe Semanal No. 1444 de enero de 2019). Todo parece indicar que seguiremos a la deriva fiscal por cuenta de la “tragedia de los comunes tributaria”, donde todos (particularmente la clase media) reclaman más gasto, pero nadie aporta los recursos necesarios para fondearlo.

Así, el drenaje tributario pasaría del -0.3% del PIB en 2020 (incluyendo el recaudo de una nueva ronda de normalización tributaria y ganancias en gestión de la Dian) hacia un -1.2% del PIB a la altura de 2023, cuando entren en pleno la totalidad de las rebajas empresariales. Infortunadamente, la presión tributaria estaría cayendo del 14.2% del PIB en 2019 hacia un 13.9% en 2020 y, probablemente, a solo un 13.2% para 2023 (ver gráfico 1). Este es el resultado de que los incrementos en la tributación de los hogares más ricos (+0.2% del PIB) y de algunos impuestos específicos (+0.1% del PIB) no lograrán compensar la pérdida proveniente del menor recaudo empresarial (-1.2% del PIB) y de las medidas “sociales” (-0.3% del PIB) en el horizonte 2020-2023 (ver cuadro 1).

Todo ello implica que la brecha en materia de recaudo tributario respecto de la media de América Latina (a nivel de Gobierno Central-GC), en vez de cerrarse en al menos un 1.5% del PIB, se estaría ampliando hacia el orden del 3% del PIB. Más preocupante aún, la relación Deuda Pública del GC / PIB continuará escalando del actual 50% hacia niveles del 56% durante el próximo quinquenio al sumar el efecto compuesto del menor recaudo y el pago de obligaciones vía emisión de TES por “debajo de la línea” (salud + subsidios energía + fallos judiciales), ver gráfico 2. Ello no luce compatible con la calificación crediticia de dos escalones por encima del Grado de Inversión que aún nos mantienen Moody´s y Fitch (esta última ya otorgándonos la perspectiva negativa).

Elementos positivos de la Ley de Financiamiento 2.0

Catalogamos como positivos los elementos que, además de incrementar el recaudo tributario, se ciñen al menos a uno de los tres pilares de la política fiscal-óptima, a saber: i) ampliación de bases tributarias para tener menores niveles de tasas impositivas; ii) mayores gravámenes a agentes-actividades-
productos con bajas elasticidades a cambios impositivos; y iii) progresividad tributaria.

Mayor tributación en cabeza de los hogares, gracias al incremento en las tasas marginales de Imporrenta para ingresos superiores a los $40 millones/mes. Sin embargo, el incremento en la progresividad y la ampliación de la base gravable fueron claramente insuficientes, al no haber incluido a la clase media-alta. En efecto, la técnica tributaria recomienda iniciar el gravamen de ingresos, a tasas bajas del 1%-3%, a partir del ingreso de la clase media (el cual en Colombia está alrededor de los $2-3 millones/mes). En esto, la nueva versión de la Ley es un claro retroceso, aumentando el umbral de Retefuente hacia valores cercanos a los $5 millones/mes vs. $4.5 millones/mes de la Ley 1943. Se tiene entonces que dichos ingresos por debajo de $5 millones/mes no pagan Imporrenta y en la franja $10-$20 millones/mes su tasa efectiva es inferior al 10% (ver gráfico 3). De allí que no deba sorprendernos que el recaudo adicional esperado en este frente de los hogares tan solo sea del 0.2% del PIB (sin el componente de Imporriqueza).

La Ley de Financiamiento 2.0 revalidó el Impuesto al Patrimonio para aquellos individuos con activos netos superiores a los $5.000 millones y a tasas del 1% anual. Al margen de las discusiones administrativas-
constitucionales que copan el debate en el mundo desarrollado, este impuesto tiene la bondad de satisfacer los tres principios-fiscales enunciados arriba (ver DeLong, 2019, Isn’t a Wealth Tax Common Sense?). Más aún, dada la elevada desigualdad en Colombia, estas iniciativas apuntan en la dirección correcta.

No obstante, a nivel de su diseño también se extraña algo de mayor marginalidad-progresividad. Por un lado, el umbral de $5.000 millones no solo luce arbitrario, sino que es una invitación a la evasión-elusión del tributo. Por otro lado, la tasa del 1% tiene visos cuasi-confiscatorios, desconociendo que las rentabilidades de los portafolios son del orden del 1%-2% real. Como señalábamos, una base gravable más amplia y un esquema tributario más progresivo habrían hecho innecesario el uso de estas desproporcionadas tasas impositivas.

Así, con la modificación del Imporrenta y la reintroducción del Impopatrimonio, la tributación de los hogares se recarga, aún más, sobre los 10.000 individuos más ricos del país. Si bien destacamos esa mayor progresividad, no podemos llamarnos a engaños: la simple aritmética fiscal de los Estados Modernos debe basarse sobre la tributación de la clase media, siendo insuficientes los recaudos provenientes de los individuos con mayores ingresos (ver Summers, 2020).

Endurecimiento del pago de impuestos a dividendos, pasando su tasa del 5%-10% al 10% y reduciendo su monto exento de $20 millones/año a los $10 millones/año, tal como lo recomendaba la Comisión Tributaria (aunque dichos $10 millones/año aún tienen una baja incidencia en el número de contribuyentes). Ahora bien, aquí también se retrocedió respecto de la versión original de la Ley, por cuenta del bajo capital político de la Administración Duque, viéndose obligada a reducir la tasa impositiva del 15% al 10% para personas naturales-residentes, con el ánimo de obtener los votos de algunos legisladores independientes. En este frente, las expectativas de recaudo son más bien bajas (no llegaría ni al 0.1% del PIB), dada la poca profundidad del mercado accionario en Colombia y las bajas tasas aplicadas.

Reafirmar las facultades especiales conferidas al gobierno para modernizar la Dian, pero ello no dará frutos sino hacia el mediano plazo (3-4 años). Será necesario que esta reforma esté encaminada en seguir las recomendaciones hechas por la OCDE, requiriéndose duplicar su planta administrativa-operativa (hacia un total de unos 14.000 funcionarios), su capacitación y, sobre todo, blindar su nueva administración contra la incidencia política, la cual ha sido el principal foco de corrupción (especialmente a nivel de aduanas). Ahora bien, las estimaciones oficiales de mayores recaudos por esfuerzos antievasión lucen algo elevadas en el 0.5%-1% del PIB/año durante el próximo quinquenio.

Elementos negativos de la Ley de Financiamiento 2.0

Ya hemos comentado cómo la principal falla de esta Ley ha tenido que ver con la insostenibilidad fiscal que se estará generando por el drenaje de la tributación agregada. En buena medida, ello ocurrió por haber insistido la Administración Duque en dichas tesis de Economía por el lado de la Oferta (Supply Side Economics), reduciendo la tributación empresarial, pero sin asegurar compensaciones adecuadas a través de la mayor cobertura del IVA al 19%.

Menor Imporrenta empresarial. Las reformas tributarias de la última década han venido reduciendo el pago efectivo del Imporrenta de los grandes contribuyentes (tasa promedio) desde niveles del orden del 35% en 2011 (incluyendo el equivalente en Imporriqueza) al 25% en 2019, acercándonos al promedio OCDE. Esto como resultado de haber: i) desmontado el Imporriqueza (según la Ley 1739 de 2014); y ii) establecido un cronograma descendente en la tasa marginal del Imporrenta del 40% en 2017 al 33% en 2019 (Ley 1819 de 2016). Con ello en mente, no lucía prudente sacrificar cerca de un 0.3% del PIB de recaudo (llevando la pérdida total en el componente empresarial al -1.2% del PIB) ahondando en las reducciones hacia el 30% de tasa marginal empresarial a la altura de 2022. Ahora bien, el problema es que al sumar la tributación por otras fuentes (territoriales, laborales y GMF), la tasa contributiva de las firmas en Colombia asciende a niveles cercanos al 45%.

En este frente, la aceleración en el desmonte de la renta presuntiva (aunque correcta en la técnica tributaria), en un país como Colombia, poco ayudará a los esfuerzos antievasión. Ello al debilitar el llamado efecto “tenaza” que conformaban la renta presuntiva y el impuesto a las ganancias ocasionales, garantizando la tributación efectiva de los grandes capitales (como acertadamente nos lo recordaba el exministro Perry).

Devolución del IVA pagado por bienes de capital, siendo esta la más costosa de las medidas adoptadas en la Ley (reduciendo en -0.6 puntos la relación Recaudo Neto / PIB). Si bien la técnica tributaria diría que es correcta la devolución de este tipo de gravamen a las firmas, la evidencia empírica a nivel internacional y local muestra que la elasticidad de la inversión a los impuestos sobre el capital es más bien baja (ver Philippon, 2019, The Great Reversal y Galindo y Meléndez, 2010). De ahí nuestro escepticismo sobre la tesis del Voodoo Economics y su impacto sobre el crecimiento económico.

Mucho se ha hablado sobre los repuntes en la inversión durante 2019. Desde Anif hemos venido mencionando que difícilmente ello puede atribuírsele a la Ley de Financiamiento, pues: i) se tienen efectos estadísticos a favor en la inversión regional (atada al ciclo político) y otras obras civiles; ii) las importaciones de bienes de capital han estado impulsadas por equipo de transporte (ligadas a nuevas flotas Transmilenio-SITPs); y iii) dichas devoluciones tan solo entraban a operar al 100% en el año 2020 (ver Informe Semanal No. 1488 de noviembre de 2019).

Descuento del ICA sobre el Imporrenta, iniciando en un 50% de lo tributado para 2020-2021 y llegando al 100% en el año gravable 2022. Esta medida estaría drenando en un -0.3% del PIB el recaudo a 2023 (agravando los desincentivos a mayor gestión territorial-propia).

Mayores exenciones a la tributación empresarial. Adicional a las exenciones de IVA conferidas a algunos sectores productivos (farmacéuticas, vehículos eléctricos, entre otros, -0.1% del PIB), queda todavía por cuantificar la perforación tributaria generada a través de las “mega-inversiones” (con todo y sus musas de mayor generación de empleo), la reducción de la retención en la fuente al capital offshore del 14% al 5% y las múltiples exenciones otorgadas a la llamada “Economía Naranja”.

Sobretasa en el Imporrenta pagado por el sector financiero (+4pp en 2020 y +3pp en 2021-2022), en donde los reparos del mismo Minhacienda no pudieron sobreponerse a la economía política del trámite de la Ley en el Congreso. Habrá que ver lo que la Corte Constitucional tendrá para decir sobre el fondo del parágrafo 7 del Artículo 92, con serios visos antitécnicos e inconstitucionales.

Drenaje tributario del “componente social”. Presionado por las marchas-protestas, el gobierno introdujo en dicha Ley: i) la reducción en las contribuciones a salud para los pensionados que devenguen menos de 2SML (aunque loable, no hay una justificación fiscal sólida por la cual los pensionados deberían contribuir menos por sus servicios en salud); ii) tres días exentos de IVA al año, donde las experiencias internacionales nos hablan de nulo impulso al consumo de bienes durables (pero con costos administrativos y de recaudo); y iii) la devolución del IVA a los hogares del quintil más bajo de ingresos, pero sin lograr arbitrar mayores recaudos por ampliación de la base cubierta al 19% (sin entrar en la compleja discusión política del 30% exento de la canasta familiar).

Finalmente, en materia de empleo, al permitir la deducción sobre el Imporrenta del 120% de la nómina para los primeros empleos jóvenes, el gobierno implícitamente “acepta” el complejo expediente de inflexibilidad en el mercado de trabajo para dicha población (con brechas considerables entre productividad y SML). Sin embargo, poco podrán hacer esos descuentos para reducir el desempleo (tanto juvenil como de la población en general), habiéndose cometido el error de desbordados incrementos en el SML del 6% (por segundo año consecutivo), cuando la Regla Universal (inflación+productividad) no recomendaba superar el 4.5%.